Sentencia 25000 23 26 000 2002 00885 01(26538)

CONTRATO ESTATAL – Contrato de obra – Acción de reparación directa – Competencia A juicio de la Sala la acción de reparación directa, escogida por la parte actora a fin de reclamar los daños y perjuicios que se le habrían causado como consecuencia de la entrega gratuita de una porción del terreno enajenado al [demandado], no es la correcta o idónea para tal fin, pues, como el daño lo origina –según se acaba de ver- una cláusula del contrato, debió acudirse a la acción de controversias contractuales, prevista en el artículo 87 del C.C.A., con el propósito de que el juez se pronunciara sobre la validez de dicha cláusula; por lo tanto, se configura una indebida escogencia de la acción, que da lugar, en este caso, a que se profiera un fallo inhibitorio.

Dado que la procedencia de una u otra acción y su elección, a cargo del actor, tienen relación con el debido proceso del demandado, su indebida escogencia no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, entendida ésta como el instrumento a través del cual se ejerce el derecho de acción, es decir, como un mecanismo que da lugar al inicio del proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al conocimiento del juez.

CONTRATO ESTATAL− Debida Forma –Normatividad

Es preciso tener en cuenta que la normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado «demanda en forma»; por lo tanto, no cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, pues resulta necesario cumplir con los requisitos que ha dispuesto el ordenamiento legal, a fin de configurar una demanda en debida forma .

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil trece (2013) Radicación número: 25000-23-26-000-2002-00885-01(26538) Actor: CONSTRUCTORA PALO ALTO & CÍA. S. EN C. Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, IDU Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA

Decide la Sala el recurso de apelación formulado por la parte actora

contra la sentencia del 10 de septiembre de 2003, proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, que decidió lo siguiente:

“PRIMERO: Deniéguense las pretensiones de la demanda. “SEGUNDO: Sin condena en costas” (folios 101 a 108, cuaderno 4).

I. ANTECEDENTES

1.1 La demanda

El 23 de abril de 2002, la Constructora Palo Alto & Cía. S .en C., en ejercicio

de la acción de reparación directa y mediante apoderado judicial, solicitó que se

declarara la responsabilidad del Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, y se le

condenara al pago de $591’733.369,05, por los perjuicios morales y materiales

causados como consecuencia de una actuación contraria a derecho (folios 101

a 108, cuaderno 1).

Aseguró que, mediante Escritura Pública 520 del 15 de febrero de 2001, de

la Notaría 21 de Bogotá, suscribió un contrato de compraventa con el Instituto de

Desarrollo Urbano, IDU, sobre un terreno que el demandado requería para el

proyecto relacionado con la “ intersección de la carrera séptima con Avenida

Circunvalar y Calle 63 ”, de Bogotá.

Manifestó que, para dar cumplimiento a la normatividad vigente para ese

entonces (artículos 418 y 419 del Acuerdo 6 de 1990 y artículo 352 del Decreto 619

de 2000, del orden Distrital), el IDU incluyó en el contrato una cláusula que obligó

al actor a entregar gratuitamente un área de terreno de 3.034,18 metros

cuadrados, equivalente al 7% del área total a transferir.

En adición, aseveró que, mediante sentencia del 3 de agosto de 2000, el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la expresión ‘a

título gratuito’, contenida en los artículos 418 (incisos 2 y 4) y 419 (numeral 1 e

inciso 1 del numeral 2) del Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de

Bogotá, providencia que fue confirmada por el Consejo de Estado, en segunda

instancia, mediante sentencia del 30 de agosto de 2001.

Es evidente, según dijo, “ que la Escritura Pública No. 520 del 15 de Febrero

de 2001, (sic) constituye un acto de ejecución en relación con el Acuerdo 6 de

1990 emanado del Concejo Distrital y el artículo 352 del Decreto 619 de 2000 del

orden Distrital, y se constituyó en el mecanismo de ocupación permanente de

una franja de terreno de la Sociedad que represento, por lo que habrá que

considerarla como una operación administrativa que produjo una ocupación

permanente, sobre la cual puede recaer la acción consagrada en el artículo 86

del Código Contencioso Administrativo ”.

Señaló que, conforme al artículo 158 del C.C.A., ningún acto administrativo

anulado o suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede

ser reproducido por la autoridad que lo profirió; sin embargo, las disposiciones que

sirvieron de fundamento para que el IDU obligara a la sociedad demandante a

ceder el 7% del terreno enajenado son idénticas a otras que ya habían sido

anuladas por esta jurisdicción 1 .

Agregó que la sentencia del 3 de agosto de 2000, por medio de la cual el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló las disposiciones que sirvieron de

fundamento al IDU para incluir en el contrato la cláusula que obligó al

demandante a realizar dicha cesión, era de ejecución inmediata, toda vez que el

recurso de apelación interpuesto en su contra fue concedido en el efecto

devolutivo, de modo que el demandado no debió incluir la referida cláusula en el

contrato de compraventa.

1.2 Admisión de la demanda

1.2.1 El 18 de junio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

admitió la demanda y ordenó la notificación del auto admisorio al Ministerio

Público y al IDU (folios 17 A 23, cuaderno 3).

1.2.2 El IDU solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, en

consideración a que no es cierto que hubiera obligado a la actora a cederle

gratuitamente el 7% del área del terreno adquirido, pues el referido contrato de

compraventa fue celebrado de mutuo acuerdo por las partes y, por lo tanto,

éstas quedaron obligadas a lo allí estipulado. Agregó que la sociedad

demandante confunde entre lo que es una obligación emanada del contrato y

una operación administrativa, entendida ésta como el proceso de ejecución de

la ley o de un acto administrativo, para la realización plena del derecho.

Señaló que la declaratoria de nulidad de las disposiciones contenidas en el

Acuerdo 6 de 1990 ocurrió con posterioridad a la celebración y

perfeccionamiento del contrato de compraventa del 15 de febrero de 2001, de

modo que éste tiene plena validez para las partes, pues se ciñó a la normatividad

vigente al momento de su celebración; además, la obligación de efectuar dicha

1 Artículo 126 (literal a) del Acuerdo 7 de 1979, artículo 22 (parágrafo único) del Acuerdo 2 de 1980 y artículo 118 del Acuerdo 7 de 1987, disposiciones anuladas, respectivamente, mediante sentencias del 19 de mayo y 2 de junio de 1994 y de 16 de de octubre de 1992, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

cesión se fundamentó en el Decreto 619 de 2000, el cual goza de plena validez,

pues aún no ha sido anulado por el juez. Aseguró que la nulidad de un acto de

contenido general surte efectos a partir de la ejecutoria del fallo que la declare,

salvo que éste defina tales efectos con carácter retroactivo, lo cual no ocurrió en

la sentencia del 30 de agosto de 2001, proferida por la Sección Primera del

Consejo de Estado, que confirmó la del 3 de agosto de 2000, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Propuso la excepción que denominó: “ inepta demanda, por ausencia de

los elementos necesarios para reclamar los perjuicios ”, en atención a que éstos se

originaron como consecuencia de una cláusula del contrato de compraventa,

que obligó al demandante a ceder el 7% del área del terreno enajenado, y no

por la ejecución de una operación administrativa, como erradamente lo propone

la parte actora (folios 96 a 99, cuaderno 1).

1.3 Alegatos de conclusión en primera instancia

Practicadas las pruebas decretadas, el 3 de abril de 2003 el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca corrió traslado a las partes, para alegar de

conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera concepto (folios 63 y 92,

cuaderno 1).

1.3.1 La parte actora pidió que se accediera a las pretensiones de la

demanda, en consideración a que las normas que la obligaron a ceder

gratuitamente al IDU el 7% del área del terreno enajenado fueron anuladas por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 3 de agosto de

2000, fallo que, según dijo, era de aplicación inmediata. Afirmó que no es cierto

que la sociedad demandante hubiera suscrito voluntariamente la escritura

pública de compraventa del 15 de febrero de 2001, pues es evidente que el

demandado hizo uso de sus poderes exorbitantes para obligarla a ello. Agregó

que la referida escritura pública “ constituye un acto de ejecución en relación con

el Acuerdo 6 de 1990 emanado del Concejo Distrital de Bogotá y el artículo 352

del Decreto 619 de 2000 del orden distrital, por lo que hay que considerarla una

operación administrativa que produjo una ocupación permanente ” (folios 93 a

95, cuaderno 1).

1.3.2 El IDU solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, por

estimar que la cesión gratuita que hizo la actora de una parte del área del

terreno enajenado fue libre y voluntaria; además, las disposiciones que sirvieron

de sustento para la referida cesión estaban vigentes para la época de

celebración del contrato (folios 96 a 99, cuaderno 1).

1.4 La sentencia recurrida

Mediante sentencia del 10 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, en consideración a que

el contrato de compraventa, por medio del cual la Constructora Palo Alto & Cía.

S. en C. enajenó un predio al IDU, fue celebrado cuando aún estaban vigentes los

artículos 418 y 419 del Acuerdo 6 de 1990, que obligaban a ceder gratuitamente

el 7% del área del terreno enajenado y, por lo tanto, tales disposiciones resultaban

aplicables al referido contrato (artículo 38 de la Ley 153 de 1887).

Aseguró que, si bien el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante

sentencia del 3 de agosto de 2000, anuló las disposiciones acabadas de citar,

dicha providencia cobró ejecutoria el 30 de agosto de 2001, cuando la Sección

Primera del Consejo de Estado desató el recurso de apelación interpuesto contra

la decisión de primera instancia. Agregó que, conforme al artículo 331 del C. de

P.C., las providencias judiciales quedan ejecutoriadas cuando se decidan los

recursos interpuestos, de modo que, para la época de celebración del citado

contrato de compraventa (15 de febrero de 2001), tales disposiciones se

encontraban ajustadas a derecho y, por lo mismo, es evidente que el “ IDU no

incurrió en falla del servicio por omitir acatar decisiones judiciales ” (folios 101 y 102,

cuaderno 4).

1.5 Del recurso de apelación

Dentro del término legal, el apoderado de la parte actora formuló recurso

de apelación contra la sentencia anterior, a fin de que la misma fuera revocada

y se accediera a las pretensiones de la demanda, por estimar que, en el sub lite ,

se acreditó que la actuación irregular del IDU le produjo un daño, que debe

resarcirse, por haber “ proferido TRES VECES la misma norma ilegal ”, a través de la

cual ordenó una expropiación, sin ninguna clase de indemnización.

Es evidente, según dijo, que el Tribunal no tuvo en cuenta los fundamentos

fácticos ni jurídicos que sustentaron la demanda, lo cual lo llevó a apartarse de la

realidad y a sacar conclusiones erradas, sin ningún tipo de respaldo probatorio

(folios 129 a 133, cuaderno 4).

1.6 Alegatos de conclusión en segunda instancia

1.6.1 Por auto del 12 de octubre de 2003, el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca concedió el recurso de apelación formulado por la parte actora

contra la sentencia anterior (folio 122, cuaderno 4) y, mediante auto del 20 de

abril de 2004, el Consejo de Estado lo admitió (folio 135, cuaderno 4).

1.6.2 El 20 de mayo de ese mismo año, el Despacho corrió traslado a las

partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para que rindiera

concepto (folio 137, cuaderno 4).

1.6.3 Las partes reiteraron lo dicho a lo largo del proceso (folios 138 a 141,

cuaderno 4).

1.6.4 El Ministerio Público guardó silencio (folio 142, cuaderno 4). 1.7 Impedimento

Mediante auto del 28 de octubre de 2011, el Despacho aceptó el

impedimento manifestado por el Consejero de Estado, doctor Mauricio Fajardo

Gómez, por estar incurso en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 150 del

C. de P.C., esto es: “ Tener el juez, su cónyuge o alguno de sus parientes dentro del

cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil interés

directo o indirecto en el proceso ” (folios 147 y 148, cuaderno 4).

II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia de la Sala

La Sala es competente para conocer del presente asunto, por virtud del

recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia del 10 de

septiembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, en un proceso con

vocación de doble instancia, toda vez que la pretensión mayor fue de

$591’733.369,05, por concepto de perjuicios materiales, y la cuantía mínima

exigida por la ley, en el año 2002 2 , para que un proceso fuera de doble instancia,

en acción de reparación directa, era de $36’950.000 3 .

2.1 Caso concreto y análisis probatorio

Se encuentra demostrada la existencia y representación de la Constructora

Palo Alto & Cía. S. en C., de conformidad con el certificado expedido por la

Cámara de Comercio de Bogotá (folios 1 a 2, cuaderno 2).

Está acreditado, igualmente, que mediante Escritura Pública 520 del 15 de

febrero de 2001, de la Notaría 21 de Bogotá (folios 5 a 14, cuaderno 3), la

Constructora Palo Alto & Cía. S. en C. transfirió al IDU, a título de compraventa, un

lote de terreno de 6.370,96 metros cuadrados, ubicado en la ciudad de Bogotá,

para la construcción de la obra denominada: “ CONEXIÓN CALLE 63 CARRERA 7

AV. CIRCUNVALAR ” (cláusula primera), por un valor de $958’709.600 (cláusula

quinta).

Según la demanda, el IDU, en virtud de lo dispuesto por el Acuerdo 6 de

1990 (artículos 418 y 419) y por el Decreto 619 de 2000 (artículo 452), incluyó una

cláusula en el referido contrato de compraventa, por medio de la cual obligó a la

Constructora Palo Alto & Cía. S. en C. a cederle gratuitamente 3.034,18 metros

cuadrados, equivalentes al 7% del área total del terreno enajenado, disposiciones

que, según dijo, fueron anuladas por el juez de lo contencioso administrativo.

El IDU, por su parte, propuso la excepción que denominó “ inepta

demanda ”, en atención a que los perjuicios reclamados por la parte actora

devienen como consecuencia de una cláusula del mencionado contrato de

compraventa, que obligó a la sociedad demandante a ceder gratuitamente el

7% del área del terreno enajenado.

Al respecto, es indispensable señalar que, conforme al parágrafo segundo

de la cláusula primera del referido contrato de compraventa, el vendedor, en

2 La demanda fue instaurada el 23 de abril de 2002

3 Decreto 597 de 1988

cumplimiento del Acuerdo 6 de 1990, expedido por el Concejo de Bogotá, y del

Decreto 619 de 2000, expedido por el Alcalde Distrital, “ hará la cesión gratuita

obligatoria al Distrito de Bogotá, de una zona de terreno de TRES MIL TREINTA Y

CUATRO PUNTO DIECIOCHO METROS CUADRADOS (3.034.18 M2) ”.

Pues bien, visto con detenimiento el contenido de la demanda, para la

Sala es claro que los perjuicios reclamados por la actora devienen como

consecuencia de la inclusión, en el contrato de compraventa del 15 de febrero

de 2001, de una cláusula (parágrafo segundo de la cláusula primera), por medio

de la cual la Constructora Palo Alto & Cía S. en C. se obligó a ceder al IDU, a título

gratuito, el 7% del área total del terreno enajenado, cláusula que, según dijo,

resulta ilegal, teniendo en cuenta que se fundamentó en disposiciones anuladas

por el juez de lo contencioso administrativo.

Conforme a lo anterior, a juicio de la Sala la acción de reparación directa,

escogida por la parte actora a fin de reclamar los daños y perjuicios que se le

habrían causado como consecuencia de la entrega gratuita de una porción del

terreno enajenado al IDU, no es la correcta o idónea para tal fin, pues, como el

daño lo origina –según se acaba de ver- una cláusula del precitado contrato,

debió acudirse a la acción de controversias contractuales, prevista en el artículo

87 del C.C.A., con el propósito de que el juez se pronunciara sobre la validez de

dicha cláusula; por lo tanto, se configura una indebida escogencia de la acción,

que da lugar, en este caso, a que se profiera un fallo inhibitorio.

La jurisprudencia de la Sala ha señalado reiteradamente que, en materia

de lo contencioso administrativo, la fuente del daño determina la acción

procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia 4 . Así, el artículo

87 del Código Contencioso Administrativo señala que “ cualquiera de las partes

de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que

se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se

ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al

responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y

condenas ” y, a su turno, el artículo 86 del mismo ordenamiento jurídico prevé que

“ La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño,

cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la

ocupación temporal o permanente del inmueble por causa de trabajos públicos

o por cualquier otra causa ”.

4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 23 de abril de 2008, expediente 15.906.

Si bien las dos acciones coinciden en su finalidad, en cuanto ambas

persiguen la reparación de los daños causados, difieren en la causa del daño

reclamado. El criterio útil en la determinación de la acción procedente para

reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de

manera que, si la causa del perjuicio tuvo como fuente un contrato suscrito por

las partes, debe acudirse a la acción de controversias contractuales.

Dado que la procedencia de una u otra acción y su elección, a cargo del

actor, tienen relación con el debido proceso del demandado, su indebida

escogencia no puede entenderse como un simple defecto formal de la

demanda, entendida ésta como el instrumento a través del cual se ejerce el

derecho de acción, es decir, como un mecanismo que da lugar al inicio del

proceso judicial, en aras de obtener la definición del asunto sometido al

conocimiento del juez .

Advertida la importancia que tiene la demanda como mecanismo

introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la

normatividad ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del

presupuesto procesal denominado “ demanda en forma ” 5 ; por lo tanto, no

cualquier escrito denominado demanda pone en funcionamiento el aparato

jurisdiccional del Estado, pues resulta necesario cumplir con los requisitos que ha

dispuesto el ordenamiento legal, a fin de configurar una demanda en debida

forma; por ejemplo, los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo

prescriben lo siguiente:

“Art. 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: “1. La designación de las partes y de sus representantes. “ 2. Lo que se demanda. “3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. “4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. “5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. “6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”.

5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 18 de abril de 2010, expediente 18.530

“ Art. 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. “Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. “Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren” (se resalta). Cuando falta alguno de los presupuestos señalados, como ocurre, por

ejemplo, cuando no se escoge adecuadamente la acción procedente para el

caso concreto, se configura lo que se conoce como ineptitud sustantiva de la

demanda, que impide que el juez se pronuncie de fondo en relación con las

pretensiones formuladas por la parte actora y, por tanto, no es viable proferir

sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitoria 6 .

En línea con lo anterior, cabe recordar que, en esta materia, el juez no

tiene la posibilidad de modificar la acción incoada por el demandante, a lo cual

se agrega que las distintas acciones de responsabilidad estatal no pueden

manejarse caprichosa o indistintamente, dejando de lado la fuente especifica del

perjuicio.

Sin perjuicio de lo anterior y como quiera que la sociedad demandante

manifestó que la escritura pública de compraventa 520 del 15 de febrero de 2001

“ se constituyó en el mecanismo de ocupación permanente de una franja del

terreno de la sociedad que represento, por lo que habrá que considerarla como

una operación administrativa que produjo una ocupación permanente, sobre la

cual puede recaer la acción consagrada en el artículo 86 del Código

Contencioso Administrativo ”, resulta necesario señalar que, en el sub júdice , no se

configuró operación administrativa alguna y mucho menos se produjo una

ocupación permanente de una franja de terreno del predio enajenado al IDU.

En efecto, la operación administrativa ha sido entendida por la

jurisprudencia de esta Corporación como una actuación unilateral de la

administración, de carácter material (hechos), tendiente a la ejecución de un

acto administrativo 7 , situación que no se presenta en el asunto acá debatido,

6 Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010, expediente 17.311

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre de 1996, expediente 12.456

toda vez que la antes citada escritura pública de compraventa surgió del

acuerdo bilateral –no unilateral- de las partes.

Tampoco se produjo una ocupación permanente de una franja de terreno

del predio enajenado al IDU, como lo asegura la demanda, pues lo cierto es que

el demandado se convirtió en propietario del terreno enajenado por la sociedad

demandante, precisamente en virtud del contrato de compraventa suscrito entre

las partes el 15 de febrero de 2001; es decir, no se trató de una ocupación de

hecho, circunstancia de indispensable ocurrencia para que pueda hablarse de

una ocupación permanente de inmueble, en los términos del artículo 86 del

C.C.A.

Hechas las anteriores precisiones, la Sala revocará la sentencia recurrida y,

en su lugar, se proferirá un fallo inhibitorio.

2.5 Condena en costas

La Sala se abstendrá de condenar en costas al demandante, por cuanto la

conducta procesal no se enmarca dentro de los supuestos del artículo 171 del

C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre

de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: REVÓCASE la sentencia del 10 de septiembre de 2003, proferida

por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las

pretensiones de la demanda y, en su lugar, INHÍBESE para dictar sentencia de

mérito.

Segundo: ABSTIÉNESE de condenar en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al

Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA