Sentencia 68 001 23 33 000 2015 00288 01 (62023)

PRINCIPIO DE BUENA FE – Definición – Dimensiones – Contratos

[…] valor de rango constitucional (artículo 83) que exige un comportamiento correcto y respetuoso de la ley por parte de las personas y de las autoridades. Tradicionalmente, se distinguen dos dimensiones del principio: la buena fe subjetiva, consistente en la creencia o presuposición de un sujeto en la que apoya su actuar con referencia al ordenamiento jurídico, y la buena fe objetiva o cualificada, representativa de una regla de conducta que exige un actuar leal, probo, honesto y ajustado al ordenamiento jurídico que se constituye como parámetro a la hora de evaluar el cumplimiento de las obligaciones como las que los contratos contienen.

PRINCIPIO DE BUENE FE – No fuente de obligaciones

[…] la buena fe en cualquiera de sus dimensiones, no es fuente de obligaciones, pues solo lo serán la ley y el negocio jurídico, así como aquellas otras formas representativas de un hecho genitor de ellas. La buena fe, entonces, en asuntos contractuales, define un parámetro de conducta para valorar el cumplimiento oportuno, defectuoso o tardío de las obligaciones y sus diversas consecuencias.

MORA DEL DEUDOR – Derecho civil – Contratación estatal − Aplicación

Aunque las reglas del derecho civil determinan que, ante la mora del deudor, el acreedor está habilitado para, simplemente y junto con la indemnización de los perjuicios causados, definir si accede al cumplimiento tardío de la obligación, en el escenario de la contratación estatal estas reglas deben acompasarse con las prerrogativas que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades públicas, así como interpretarse a la luz de las finalidades de la actividad contractual del Estado. Se precisa que el contrato estatal no es cualquier acuerdo de voluntades de satisfacción de intereses particulares, sino que se trata de un negocio jurídico sometido a un régimen cualificado, en un escenario de exigente colaboración mancomunada entre las partes, que tiene como finalidad el cumplimiento de los fines esenciales de la entidad, y en últimas, la garantía de la prestación de un servicio público.

Por lo tanto, las reglas sobre la mora y las formas para enervarla en los términos previstos en el Código Civil, se entienden y aplican bajo la lógica de los principios y las normas de la contratación estatal, en especial, con la posibilidad de que ante el incumplimiento del objeto convenido, la entidad pública ejerza las facultades que el Estatuto General de la Contratación Pública (artículos 15, 16, 17, 18 y 19) prevé para “evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”, así como las potestades de imponer las multas o cláusulas penales pecuniarias que en virtud de la autonomía negocial se hubiesen pactado en el contrato, en los términos de la Ley 1150 de 2007 (artículo 17), en armonía con la Ley 1474 de 2011 (artículo 86).

PLAZO DE EJECUCIÓN – Vencimiento – Recibo de prestaciones

Así, en principio, el vencimiento del plazo de ejecución del contrato no impide que la entidad pueda recibir las prestaciones ejecutadas por el contratista, pues estando aún vigente el negocio jurídico, las partes pueden llegar a acuerdos sobre subsanaciones por calidad del bien, acabados de las obras o ejecuciones accesorias al servicio hasta determinar su balance definitivo al liquidar y finiquitar el vínculo contractual, todo esto sin perjuicio de las potestades y facultades para lograr la finalidad pública propuesta.

PLAZO DE EJECUCIÓN – Vencimiento – Desarrollo de las prestaciones

Pero lo expuesto no significa que una vez terminado el plazo de ejecución, el contratista pueda continuar con el desarrollo de prestaciones sin el consentimiento de la contratante, y menos aún, entender que por este solo hecho tiene derecho a percibir una contraprestación, pues el contrato estatal no está a merced únicamente de la liberalidad de las partes sino que responde a una utilidad clara y orientada a la satisfacción del interés público, de modo que requiere algo más que la disposición a cumplir una prestación para que surja para el Estado un deber correlativo de pago.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 68-001-23-33-000-2015-00288-01 (62023)

Demandante: Consorcio Puentes Nacionales Demandada: Instituto Nacional de Vías – INVÍAS Medio de control: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia

Temas: CONTRATO ESTATAL Y NORMAS CIVILES – Las normas del derecho civil son aplicables al contrato estatal salvo en las materias particularmente reguladas en el régimen especial – DERECHO AL PAGO DE OBRAS / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO – Tiene por

finalidad determinar el valor de las acreencias y de las deudas correspondientes a su celebración y ejecución, con el objeto de efectuar el balance final del negocio jurídico y definir quién le debe a quién y cuánto.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Santander.

Se discute el pago de obras ejecutadas y recibidas por la entidad contratante, después de vencido el plazo de ejecución contractual.

– INVÍAS (en adelante la entidad contratante o demandada), cuyos hechos principales y fundamentos de derecho fueron los siguientes2.

1 Conformado por Ingeoequipos Ltda. y Asdrúbal Gómez Espíndola, folio 25 c. 2.

2 La demanda inicial fue presentada por la demandante en ejercicio del medio de control de reparación directa, pero su trámite fue adecuado por el Tribunal a quo al de controversias contractuales, mediante auto del 6 de julio de 2015.

Hechos y pretensiones

efectos estimó que la demandante terminó las obras y las entregó a satisfacción el 29 de junio de 2012. Se indicó que las obras cumplían con las condiciones de calidad de materiales y estabilidad, según el informe rendido por Bateman Ingeniería Ltda., firma contratada por la entidad pública durante el proceso sancionatorio como perito especializado.

“PRIMERA: Que se declare que los integrantes del Consorcio Puentes Nacionales y/o Consorcios Puentes Nacionales ejecutaron las obras que constan en el acta de entrega y recibo definitivo de 29 de junio de 2012, suscrita por el contratista, el gestor técnico del contrato y firma Bateman Ingeniería Ltda., obras que eran necesarias e indispensables para la terminación a satisfacción del contrato de obra 357 de 2010 y se autorizaron, permitieron y recibieron a satisfacción por el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS.

SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene al INVÍAS a pagar a los integrantes del Consorcio Puentes Nacionales y/o Consorcio Puentes Nacionales, las siguientes sumas de dinero.

TERCERA: Que se ordene la liquidación judicial del contrato de obra 357 suscrito el 22 de julio de 2010 entre el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS y el Consorcio

Puentes Nacionales, con la inclusión de las pretensiones condenatorias de este acápite de la demanda.

CUARTA: Que las sumas pretendidas sean debidamente actualizadas.

QUINTA: Que se condene en costas, gastos y agencias en derecho que se causen en el presente proceso”.

Contestación de la demanda

Alegatos en primera instancia

3 El Tribunal tuvo como pruebas los documentos que integran el expediente del contrato 357 de 2010, que se compone de las comunicaciones internas del INVÍAS, las externas cruzadas entre la interventoría, la demandante, el gestor del contrato, el perito Bateman Ingeniería S.A., y los informes y actas parciales y finales de obra.

Los fundamentos de la sentencia impugnada

justo proteger su crédito y reconocer su pago sin presumir la mala fe ni exigir negocios adicionales al contrato ya celebrado.

Alegatos de segunda instancia

Objeto de la apelación

Las obras ejecutadas por el consorcio Puentes Nacionales

$1.473’581.066, en un plazo máximo que venció el 27 de septiembre de 2011.

4 Folios 583 a 586 c. principal.

5 Folios 579 a 582 c. principal.

6 Folios 596 a 609 c. principal.

7 Folios 237 a 244 c. 2C.

8 Folios 274 a 275 c. 2C.

9 Folios 284 y 286 c. 2C.

10 Folios 256 y 257 c. 2C.

11 Cláusula octava, parágrafo segundo.

17 de febrero de 201012, y su cumplimiento estuvo amparado con la póliza global a favor de entidades estatales 39-44-101030171, expedida por Seguros del Estado S.A.

(3) meses más.

$96’164.725.50, correspondiente a las sumas entregadas y no amortizadas15.

12 Folio 238 c. 2C.

13 Folio 332 c. 2C.

14 Folios 363 a 367 c. 2C.

15 Folio 366 c. 2C.

16 Folios 371 a 376 c. 2C.

de junio de 201217. Allí decidió revocar lo decidido mediante la Resolución 3137 del 13 de junio de 2012, donde había declarado el incumplimiento definitivo del contrato e impuesto la cláusula penal pecuniaria, soportado en el recibo de la totalidad de las obras contratadas.

Sobre las prestaciones desarrolladas después de vencido el plazo de ejecución de un contrato estatal

17 Folio 368 c. 2C.

18 “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

19 Cfr. LARENZ, Karl “Derecho civil”. Parte general, Edersa, Madrid, 1978, pág. 59, HINESTROSA, Fernando: “Tratado de las obligaciones”, t. I, Concepto, estructura, vicisitudes, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2002.

20 Cfr. NEME, Martha: “Pacta sunt servanda y rebus sic stantibus: tensiones entre los principios de buena fe y autonomía negocial”, en “Pacta sunt servanda y rebus sic stantibus, desarrollos actuales y perspectivas”, Universidad Panamericana, México D.F., 2014, pág. 191.

21 Ley 80 de 1993: “Artículo 13. De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

asuntos contractuales, define un parámetro de conducta para valorar el cumplimiento oportuno, defectuoso o tardío de las obligaciones y sus diversas consecuencias.

“CLAUSULA CUARTA: PLAZO. – El plazo para la ejecución de los trabajos será de cinco (5) meses, a partir de la orden de iniciación que impartirá el subdirector de la red nacional de carreteras del INSTITUTO, previo el cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del mismo y de la aprobación de los documentos del numeral 7.2. del pliego de condiciones. PARÁGRAFO: El plazo se divide de la siguiente forma: a) etapa de construcción del puente: dentro de los primeros quince (15) días, el contratista deberá adelantar y suministrar los documentos correspondientes a las siguientes actividades: 1) Elaborar y ajustar el PAGA (Programa de Adaptación de la Guía de Manejo Ambiental); 2) Gestionar y obtener los permisos, concesiones y autorizaciones por uso, intervención y aprovechamiento de los recursos naturales; 3) Revisión de los estudios y diseños existentes. El PAGA deberá presentarse a la interventoría para su aprobación. La interventoría deberá presentarlo a la Subdirección del Medio Ambiente, dentro de los cinco (5) días posteriores a la entrega por parte del contratista. El contratista se obliga a ejecutar la totalidad de las obras que sean necesarios (sic)”.

precisa que el contrato estatal no es cualquier acuerdo de voluntades de satisfacción de intereses particulares, sino que se trata de un negocio jurídico sometido a un régimen cualificado, en un escenario de exigente colaboración mancomunada entre las partes, que tiene como finalidad el cumplimiento de los fines esenciales de la entidad, y en últimas, la garantía de la prestación de un servicio público.

22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 6 de agosto de 2003. C.P. Augusto Trejos Jaramillo. Radicado 1453.

23 Ibidem. Ver artículo 11 de la Ley 1150 de 2007.

24 Cláusula octava, parágrafo segundo.

25 Folio 368 c. 2C.

26 Consejo de Estado, sentencia del 18 de noviembre de 2021, Exp 64747: “Conforme con lo pactado en el contrato, el contratista tenía la obligación de ejecutar las obras y entregar los equipos dentro del plazo estipulado. Cumplida esa obligación, surgía para la Contratante la obligación de cumplir las prestaciones a su cargo: (i) recibir las obras y equipos y determinar si se ajustaban a lo pactado para dar por cumplida esta obligación, a satisfacción, (ii) pagarlas, en tanto ese pago era una obligación consecuencial a la anterior y no estaba sujeta al cumplimiento de ninguna obligación adicional por parte de la Contratista”. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. C.P. Alberto Montaña Plata. Exp. 47001-23-33-001-2013-00363-01 (61641): “(…) si un contratista cumple con sus obligaciones contractuales por fuera del plazo de ejecución, y la entidad decide recibir la prestación que se le adeuda, resulta lógico que el contratista tenga el derecho de recibir la contraprestación de las prestaciones ejecutadas y recibidas a satisfacción. Lo anterior no implica que las entidades estatales estén obligadas a recibir las prestaciones ejecutadas fuera del plazo de ejecución. Tampoco quiere decir lo anterior que todas las obras ejecutadas fuera del plazo deban ser pagadas. De la misma manera, lo sostenido no significa que las entidades no puedan ejercer sus poderes excepcionales para declarar el incumplimiento de la obligación e imponer el pago de los perjuicios causados por entregar fuera del plazo. Menos aún, que no se puedan reclamar judicialmente tales perjuicios o que las partes no puedan realizar acuerdos sobre este asunto en la etapa de liquidación del contrato”.

27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de marzo de 2023, Exp. 59765.

28 Consejo de Estado, sentencia del 18 de noviembre de 2021, Exp 61641, reiterado en sentencia del 31 de marzo de 2023, Exp. 59765.

contrato, no implica avalar la conducta irregular de la entidad pública que a sabiendas del hecho aludido, no concurrió a formalizar y respaldar con las debidas ejecutorias en materia presupuestal, trámites administrativos, sanciones, planes de compras, investigaciones, efectividad de garantías, entre otros, el acuerdo que debía amparar la solución que las partes implementaron frente al incumplimiento del contrato, para superar las consecuencias nocivas que se proyectaban frente a los fines de la contratación y el servicio que con la obra se pretendía satisfacer.

La liquidación del contrato 357 de 2010

Porcentaje de ejecución del contrato

100%

Valor contrato inicial con IVA29

$ 1.097.895.292

Valor de la adición con IVA30

$ 375.685.774

Total

$ 1.473.581.066

Valor con IVA de las obras ejecutadas a 27 de septiembre de

201031

$ 799.369.890

Valor con IVA de obras ejecutadas después del 27 de

septiembre de 2010 y no pagadas32

$ 611.364.159

VA33 = VH34 * (IPC final35)

IPC inicial36

Valor total histórico

$ 611.364.159

Valor total actualizado

$ 1.089.884.438

29 Folio 237 a 294 c. 2C.

30 Folio 274 a 275 c. 2C.

31 Informe de noviembre de 2011 de la Interventoría, folio 428 c. 2C.

32 Acta de entrega y recibo de obra del 29 de junio de 2012, folio 373 c. 2C.

33 Valor actualizado.

34 Valor histórico a actualizar, $611.364.159.

35 Índice de Precios al Consumidor vigente para la fecha de esta sentencia, enero de 2024 (IPC 138.98)

36 Índice de Precios al Consumidor vigente para la fecha de exigibilidad de la obligación de pago, septiembre de 2012 (IPC 77.96)

Costas

3.1.3 dispone que las agencias en derecho en segunda instancia en los procesos con cuantía, se fijarán por hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia.

37 Según el artículo 361 del CGP.

CUATRO PESOS MCTE ($10’898.844), equivalentes al 1% de las pretensiones reconocidas ($1.089.884.438), con un total acumulado de agencias en derecho de DIEZ Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENDOS SESENTA Y SEIS PESOS MCTE ($16’348.266).

FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 28 de febrero de 2018, por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: NEGAR la excepción de “inexistencia del derecho reclamado” propuesta por la entidad demandada, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO: DECLARAR que el Consorcio Puentes Nacionales ejecutó las obras del contrato 357 de 2010 que al 27 de septiembre de 2011 estaban pendientes, y que fueron recibidas a satisfacción por el INVIAS el 29 de junio de 2012, de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

CUARTO: DECLARAR que el Consorcio Puentes Nacionales tiene el derecho contractual y legal para recibir el pago de las obras construidas en el marco del objeto del contrato 357 de 2010, con posterioridad al 27 de septiembre de 2011, de conformidad con la parte considerativa de esta sentencia.

QUINTO: LIQUIDAR el contrato estatal de obra pública 357 de 2010, en los siguientes términos:

Porcentaje global de ejecución del contrato

100%

Valor del contrato inicial con IVA

$ 1.097.895.292

Valor de la adición contractual con IVA

$ 375.685.774

Total

$ 1.473.581.066

Valor con IVA de las obras ejecutadas y pagadas a 27 de

septiembre de 2010

$ 799.369.890

Valor con IVA de obras ejecutadas después del 27 de

septiembre de 2010 y no pagadas

$ 611.364.159

Valor total adeudado por el INVÍAS en favor del Consorcio

Puentes Nacionales

$ 611.364.159

SEXTO: CONDENAR al INVÍAS a pagar al Consorcio Puentes Nacionales, la suma SEISCIENTOS ONCE MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL

CIENTO CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($611.364.159) que, indexada a la fecha de esta sentencia, corresponde al monto de MIL OCHENTA Y NUEVE MILLONES, OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS ($1.089.884.438).

SÉPTIMO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

OCTAVO: CONDENAR en costas a la parte demandada y FIJAR como agencias en derecho de primera y segunda instancia a favor de la parte demandante, el total de DIEZ Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL DOSCIENDOS SESENTA Y SEIS PESOS MCTE ($16’348.266). Las costas se

liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

NOVENO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

NICOLAS YEPES CORRALES (E)

VF

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.