Sentencia 85001 23 33 000 2015 00211 01 (58634)
En nuestro repositorio de MAVEIA.CO podrás tener acceso a toda la documentación legal actualizada, normas, leyes, resoluciones, sentencias y mucha información más de interés 100% actualizada, y podrás a través de nuestra IA realizar consultas personalizadas.
.Los datos publicados tienen propósitos exclusivamente informativos. MAVEIA.CO no se hace responsable de la vigencia de la presente norma. Nos encontramos en un proceso permanente de actualización de los contenidos.
MAYORES CANTIDADES DE OBRA Alcance Precios unitarios Reconocimiento L]as mayores cantidades de obra que se enunciaron en los diferentes documentos contractuales eran esenciales para cumplir con el objeto contractual -para que los pozos fueran funcionales-, al tiempo que solo implicaron la modificación de las cantidades originalmente previstas -sin que se alterara el precio unitario de cada ítem o se incluyera alguno nuevo-. Por este motivo, para la Sala es evidente que el contratista tenía derecho a que se le pagaran esas mayores cantidades de obra, pues su reconocimiento se desprendía de la aplicación de esta modalidad del precio, la cual fue incluida en el contrato 2057 de 2010. Tal y como se planteó en el recurso de apelación, la modalidad del precio que fue definida en el contrato objeto de controversia implicaba que se le pagara al contratista las cantidades de obra que realmente fueron ejecutadas, siempre que las mismas resultaran necesarias para el cumplimiento de las prestaciones, lo cual, como ya se dijo, se encuentra acreditado en esta oportunidad. En complemento de esta idea, en el plenario también está probado que el contratista actuó en todo momento de manera diligente, por cuanto puso en conocimiento de la entidad contratante la necesidad de aumentar las cantidades de algunas unidades de obra, sin que recibiera respuesta por parte del departamento. ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO Salvedades Alcance
Las salvedades, según el criterio de la Sección Tercera, deben ser claras, expresas y concretas, lo cual es un requisito lógico, por cuanto aquellas tienen como propósito poner en conocimiento de la
Sala colige que las salvedades incluidas en el acta de liquidación fueron lo suficientemente claras y concretas -por lo que las pretensiones de la demanda podían ser estudiadas-, ya que le permitían al departamento conocer los motivos y el objeto de las diferencias del contratista con el contenido del acuerdo liquidatorio. Tanto es así que, en el mismo documento contractual, la entidad pública justificó las razones por las que no cancelaría las mayores cantidades de obra
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN
Bogotá, D.C., veintidós (22) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634)
Actor: INTEGRANTES DEL CONSORCIO MATAVEN PERFORACIONES (EMPRESA LCCAVILA E.U., FUNDACIÓN SALVEMOS AL MEDIO AMBIENTE – FUNAMBIENTE- Y SOCIEDAD SERVINTEGRAL A.C. LTDA. -SIAC-)
Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: VALOR DEL CONTRATO BAJO EL SISTEMA DE PRECIOS UNITARIOS: En esta modalidad del precio, el valor del contrato es indicativo o estimativo, ya que el valor total se desprenderá de multiplicar las cantidades verdaderamente ejecutadas por los precios unitarios acordados desde un comienzo MAYORES CANTIDADES DE OBRA: Implican aumentar las cantidades de los ítems de obra que fueron contratados desde un inicio.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en
contra de la sentencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal
Administrativo de Casanare (fls. 432 442, c. ppl.), por medio de la cual se negaron
las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO
El 14 de julio de 2015, los integrantes del Consorcio Mataven Perforaciones
presentaron demanda (fls. 1 23, c1), en ejercicio del medio de control de
controversias contractuales, en contra del departamento de Casanare, con la
pretensión de que se les pagaran las mayores cantidades de obra efectivamente
ejecutadas en el contrato 2057 de 2010, que tenía por objeto la construcción de
12.950 metros lineales de pozos profundos y el suministro e instalación de 259
equipos de bombeo mecánico, para mejorar la producción agropecuaria en la zona
de sabana de los municipios de Yopal, Nunchía, Maní, Paz de Ariporo y Trinidad.
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
II. ANTECEDENTES
1. La demanda:
Mediante demanda radicada ante los juzgados administrativos de Yopal, el 14 de
julio de 2015 (fls. 1 23, c1), la empresa LCCAVILA E.U., la Fundación Salvemos
al Medio Ambiente -Funambiente-, y la sociedad Servintegral A.C. Ltda. -SIAC-,
como integrantes del Consorcio Mataven Perforaciones, en ejercicio del medio de
control de controversias contractuales, previsto en el artículo 141 del C.P.A.C.A., se
dirigieron en contra del departamento del Casanare, con el propósito de obtener las
siguientes declaraciones y condenas:
1. Que se condene al Departamento de Casanare a realizar el pago a favor de mis representados por la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES CIENTO CUARENTA MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($443.140.459.00), que constituye la cifra que a manera de salvedad se consignó en el acta de liquidación de fecha 19 de diciembre de 2013 (sic) , del contrato de obra civil No. 2057 de 2010 y que corresponde a mayores cantidades de obra ejecutadas y recibidas por el Departamento según el acta de recibo final del mismo contrato de fecha 13 de noviembre de 2012.
2. Que el Departamento de Casanare realice el pago de los intereses legales moratorios sobre la cifra insoluta señalada en la primera pretensión, dando
perjuicios (sic) de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al 1.5 del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado. El pago de estos intereses se solicita desde la fecha en que aquella cifra se hizo exigible, esto es la suscripción del acta de liquidación de fecha 3 de diciembre (sic) de 2013 y hasta la fecha en que efectivamente se realice el pago.
3. Que se condene al Departamento al pago de las costas del proceso, conforme lo disponga en la decisión final el despacho (fls. 12, c1) .
1.1 Los fundamentos de hecho:
El actor sustentó sus pretensiones en los fundamentos fácticos, que, en síntesis, se
expresan a continuación:
En el mes de noviembre de 2010, el departamento de Casanare inició el proceso de
licitación pública No. CAS-SAGYMA-LP-061-2010, que tenía por finalidad realizar
la construcción de 12.950 metros lineales de pozos profundos y suministrar e
instalar 259 equipos de bombeo mecánico, para mejorar la producción agropecuaria
en la zona de sabana de los municipios de Yopal, Nunchía, Maní, Paz de Ariporo y
Trinidad.
2
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
El Consorcio Mataven Perforaciones presentó oferta para el anterior proceso,
aceptando, con ello, cada una de las estipulaciones del futuro contrato definidas en
el pliego de condiciones. Una de las estipulaciones aceptadas fue, justamente, la
contenida en el Anexo 1, Condiciones técnicas para la ejecución del contrato , el cual
señalaba que el contratista estaba en la obligación de ejecutar las mayores
cantidades de obra, las cuales se realizarían a los mismos precios de la propuesta,
hasta la cuantía contemplada en la Ley 80 de 1993, salvo una afectación del
equilibrio económico del contrato.
El departamento de Casanare expidió la Resolución 353 del 29 de diciembre de
2010, por medio de la cual adjudicó el contrato al consorcio demandante. Como
consecuencia de lo anterior, las partes suscribieron el contrato de obra 2057 de
2010, cuyo objeto consistía en construir los pozos y suministrar los equipos de
bombeo referidos con anterioridad.
Según las especificaciones técnicas del contrato, el rango de profundidad de los
pozos estaba comprendido entre los 30 y los 70 metros. A pesar de lo anterior, y ya
en desarrollo de las actividades, se evidenció la necesidad de realizar perforaciones
que superaran los 70 metros, pues era la única forma de garantizar la captación de
aguas con acuíferos productivos en cualquier época del año. Los soportes de esta
situación acompañaron la elaboración del acta parcial No. 1.
El aumento en la profundidad de los pozos, derivó en que aumentaran otros ítems
también se consignó en el acta parcial No. 1 y en los documentos soporte de la
misma.
En atención al referido aumento de los trabajos, el consorcio contratista presentó el
oficio CMP-007 del 30 de septiembre de 2011, por medio del cual solicitó la adición
del contrato. Esta solicitud fue avalada por la interventoría y por la supervisión, sin
que fuera resuelta por el departamento, pese a los efectos que se habrían derivado
en virtud del numeral 16 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.
Conforme a las actividades ejecutadas en el proyecto, se evidenció que los
siguientes ítems contemplaron mayores cantidades de obra: (i)
reperforación y/o ampliación de prueba en diámetro de 8.5 -se ejecutaron 14.843
3
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
metros lineales, pese a que se habían contratado 12.950 ml- suministro e
-de 9.065 ml
contratados, se ejecutaron 11.018 ml-, y (iii)
-se ejecutaron 423,46 m3,
pese a que fueron contratados 259 m3- 1 .
El 18 de octubre de 2012, se suscribió el acta de terminación del contrato, en la cual
se dio fe de la ejecución a conformidad de las mayores cantidades de obra. El 13
de noviembre siguiente, se suscribió el acta de recibo final, en la que se hizo entrega
de la obra a entera satisfacción. En el acápite de observaciones se indicó que la
totalidad de los pozos fueron ejecutados, y que las mayores cantidades de obra
obedecieron a que los promedios de perforación superaron los originalmente
previstos por la entidad.
Además de lo anterior, se suscribió con cada uno de los beneficiarios de los pozos
un acta de entrega, consignando el correcto funcionamiento de los mismos.
El 2 de diciembre de 2013, se suscribió el acta de liquidación. La parte actora indicó
que no se declaraba a paz y salvo, puesto que el departamento debía cancelar la
1.2 Fundamentos de derecho:
El accionante invocó como fundamento de sus pretensiones, los siguientes
argumentos:
-Luego de abordar el concepto de la liquidación del contrato, resaltó la importancia
de consignar salvedades en el acta de liquidación bilateral, como requisito necesario
para acudir a la jurisdicción.
-Las mayores cantidades de obra ejecutadas por el contratista, pero no pagadas por
el departamento, constituyeron un enriquecimiento sin causa a favor del Estado.
Dicha situación genera un desequilibrio contractual, el cual debe subsanarse por
medio de la presente acción judicial.
1 La cantidad final ejecutada de cada ítem fue consignada en el acta de recibo final, las cuales son diferentes a las que se acaban de anotar.
4
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
-Recordó que, una vez suscrito el contrato, el pliego de condiciones pasa a ser una
cláusula contractual, por lo que la entidad debió darle aplicación a lo consignado en
el precitado Anexo 1. En otros términos, debieron reconocerse aquellas cantidades
de obra adicional que fueron avaladas por la interventoría.
-El contrato 2057 fue a precios unitarios, siendo evidente que se cumplieron los
presupuestos jurisprudenciales requeridos para el reconocimiento de las mayores
cantidades de obra, esto es, las actividades adicionales correspondían a ítems
previstos en el contrato; las mismas no obedecieron a la simple iniciativa del
contratista, y fueron recibidas a satisfacción, al ser consignadas en el acta de recibo
final.
-La finalidad del contrato era asegurar la captación de aguas con acuíferos
productivos en cualquier época del año en cada uno de los pozos construidos. Por
ello, si para cumplir con dicho propósito, era necesario realizar mayores cantidades
de obra, el contratista tiene el derecho de recibir la remuneración por esas
actividades.
-Si no se le paga al contratista la realización de estas actividades, reiteró, se
configuraría un enriquecimiento sin causa a favor de la entidad.
2. Trámite procesal:
2.1 Actuaciones procesales de primera instancia:
El Juzgado Primero Administrativo de Yopal, mediante auto del 24 de septiembre
de 2015 (fl. 355, c2), declaró la falta de competencia en razón a la cuantía, y ordenó
remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Casanare -las pretensiones de la
demanda superaban los 500 SMLMV-.
En decisión del 29 de octubre de 2015 (fls. 361 362, c2), el Tribunal Administrativo
de Casanare admitió la demanda; ordenó su notificación a la parte demandada, al
Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; fijó los
gastos de notificación, y le reconoció personería a la apoderada de la parte
demandante.
5
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
2.2 Contestación de la demanda:
El 29 de febrero de 2016, el departamento de Casanare contestó la demanda (fls.
378 382, c2), oponiéndose a las pretensiones de la misma, por carecer de
fundamento fáctico y jurídico. Afirmó que los valores consignados como mayores
cantidades de obra por el demandante no correspondían con las actas oficiales.
Además, precisó que, en el acta de liquidación, la administración se negó a
reconocer las mayores cantidades de obra.
Presentó como excepciones, las siguientes: (i)
: aseguró que la mera liberalidad del
contratista no es suficiente para obligar a la administración, por lo que una
modificación en relación con las mayores cantidades de obra debía contar con la
autorización del representante legal del departamento o de su delegado. Resaltó
que no existió un adicional celebrado entre las partes, y que era errado considerar
que dicho aval fue otorgado por la Oficina Asesora Jurídica, por cuanto tal
dependencia carecía de competencia para ello.
(ii)
: en el pliego de condiciones se le asignó al contratista el riesgo
relacionado con la variación de las cantidades de obra. Frente a este tema, el
consorcio no solicitó modificación, por lo que se estima consentido y aceptado,
siendo plenamente aplicable el principio de que el contrato es ley para las partes.
(iii)
: la jurisprudencia y la normativa interna del
departamento son claras en señalar que el interventor o el supervisor no pueden
comprometer el patrimonio del ente territorial, ni ordenar adiciones, reajustes de
precios, prórrogas o suspensiones.
(iv) : los integrantes del consorcio
contratista eran idóneos para la suscripción del contrato, y no era el primer proceso
en el que participaban. Por tanto, resulta sospechoso que, pese a tal situación,
procedan de la forma en que lo hicieron y ahora se respalden en las decisiones del
interventor o en los supuestos avales recibidos por la Oficina Asesora Jurídica del
(fl 381, c2).
6
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
Finalmente, y al presentar los fundamentos de la defensa, aseveró que no existían
pruebas del desequilibrio alegado por el actor, además de que lo ocurrido durante
la ejecución del contrato implicó la concreción de un riesgo asignado al mismo, y no
contó con la autorización del departamento.
2.3 Pronunciamiento frente a las excepciones:
El 28 de marzo de 2016, la parte actora se pronunció frente a las excepciones del
departamento (fls. 390 392, c2), indicando: (i) los contratos a precios unitarios,
según la jurisprudencia, permiten que se aumenten las cantidades de obra sin
necesidad de que se suscriba un otrosí. En el pliego de la licitación objeto de debate
se había contemplado la posibilidad y la necesidad de ejecutar mayores cantidades
de obra, y justamente en desarrollo de tal estipulación negocial, y luego de
informarle a la entidad por medio del interventor, se procedió con la ejecución de
tales cantidades adicionales, que eran necesarias para lograr la funcionalidad de
las obras. (ii) Aunque se le asignó al contratista el riesgo relativo a las variaciones
en las cantidades de obra, no se determinó el porcentaje de estimación de impacto
de dicho riesgo, lo cual, en compañía con las disposiciones del pliego, impedía que
tal estipulación fuera aplicable. (iii) En este caso, no se trató de una autorización por
parte del interventor, sino que, por conducto de él, se le dio cumplimiento a una
prescripción del pliego, que contemplaba la posibilidad de que se ejecutaran
mayores cantidades de obra (numeral 8 del Anexo 1). (iv) La ejecución de las
mayores cantidades de obra no fue un hecho de mala fe, sino que fue el resultado
del alea propio de este contrato y de las limitaciones de los estudios geoeléctricos
desarrollados por la entidad.
2.4 Audiencia inicial:
El 14 de junio de 2016, se llevó a cabo la audiencia inicial, prevista en el artículo
180 del C.P.A.C.A. (fls. 402 404 y CD, fl. 408, c2). Inicialmente, el tribunal a quo
estimó que no se habían presentado vicios en el trámite procesal -no existían
reparos de las partes ni irregularidades que se percibieran de oficio-, por lo que no
se adoptaron medidas de saneamiento.
Al analizar las excepciones del departamento, coligió que estas no tenían la
naturaleza de previas, por lo que serían decididas en el fallo. Previo a relatar los
7
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
hechos acreditados 2 , afirmó que el asunto litigioso consistía en determinar si el
epto de
mayores cantidades de obra realizadas durante la ejecución del contrato 2057 de
2010, más los intereses moratorios.
Pese a que el tribunal invitó a las partes a conciliar, estas no tuvieron ánimo
conciliatorio. Finalmente, ordenó tener como prueba los documentos aportados por
las partes, y estimó innecesario recurrir a un peritaje, pues todo lo relativo a la
medición de los pozos ya se había acreditado con las pruebas documentales.
Como no habían hechos pendientes de prueba, el Tribunal Administrativo de
Casanare cerró el periodo probatorio, prescindió de la audiencia de pruebas, y
convocó a las partes y al Ministerio Público para presentar sus alegaciones finales
y rendir su concepto, respectivamente, de manera escrita.
2.5 Alegatos de conclusión:
El departamento de Casanare presentó sus alegaciones finales el 27 de junio de
2016 (fls. 409 410, c2), en las que reiteró los argumentos de etapas procesales
anteriores. Aseveró:
de los pozos se observa que sólo en 26 de los 251 casos que se acreditan en la
demanda, la profundidad del pozo superó los 70 ml, es decir que el riesgo previsible
a cargo del contratista se materializó en el 10,3% de los pozos entregados. Metraje
adicional que (fl. 409, c2). Así, como el objeto del contrato abarcaba
12.950 ml, el riesgo previsible asumido por el contratista solo se materializó en un
2,5% (329 ml). Sumado a ello, insistió en que el contratista pudo observar o solicitar
la modificación de los documentos previos en la etapa precontractual, por lo que no
es de recibo que en la actualidad presente reclamaciones ante el juez.
El 28 de junio de 2016, el actor presentó sus alegatos de conclusión (fls. 411 423,
c2), reiterando que: (i) el contrato 2057 se celebró a precios unitarios; (ii) la
construcción de las mayores cantidades de obra no obedeció a la simple iniciativa
autónoma del contratista, sino a la aplicación de una estipulación contractual
2 El tribunal de primer grado estableció que las partes y la evidencia concordaban en que: (i) se hicieron los trabajos; (ii) estos fueron recibidos por la administración y los beneficiarios; (iii) se ejecutaron mayores cantidades de obra autorizadas por la interventoría; (iv) no se suscribieron modificaciones al contrato, en lo relativo al valor y al plazo, y (v) hubo expresa distribución de riesgos en el pliego de condiciones.
8
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
(numeral 8 del Anexo 1); (iii) como las mayores cantidades eran necesarias para
cumplir con el fin del contrato, existía la obligación a cargo del contratista de
construirlas, mientras que existía la correlativa obligación del departamento de
pagarlas, y (iv) resulta imposible la aplicación del riesgo previsible -porque no se
cuantificó la afectación que el mismo generaría en el valor del contrato-.
3. La sentencia impugnada:
El Tribunal Administrativo de Casanare profirió la sentencia del 24 de noviembre de
2016 (fls. 432 442, c. ppl.), por medio de la cual decidió:
1° DENEGAR las pretensiones de los integrantes del CONSORCIO MATAVEN PERFORACIONES (contrato de obra 2057 de 2010) contra el DEPARTAMENTO DE CASANARE, por las razones indicadas en la motivación.
2° Sin costas en la instancia.
3° Reconocer personería al abogado Andrés Sierra Amazo, titular de la T.P. 103.576 del C.S. de la J., para actuar en nombre y representación del departamento de Casanare, acorde con el mandato que obra a folio 425.
4° En firme lo resuelto, líbrense las comunicaciones legales; devuélvase excedente (sic) de gastos procesales, si lo hubiere, a quien los depositó, actualícese registro y archívese el expediente (fl. 442, reverso, c. ppl.).
Para sustentar la anterior decisión, explicó los fundamentos dogmáticos de las
técnicas de protección del precio en la contratación estatal, denominadas también
como equilibrio económico y financiero del contrato. Luego, aseguró que el
restablecimiento de la ecuación contractual contemplaba varios presupuestos o
requisitos, entre ellos: (i) la distribución, implícita o explícita, de los riesgos; (ii) la
imposibilidad del contratista para trasladarle al Estado los efectos adversos de sus
propios errores; (iii) el riesgo económico que es propio de la ejecución de cualquier
contrato, y (iv) la ponderación de los efectos adversos generados por el
desequilibrio.
Precisó que la jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que
contratante que pretenda hacer valer el restablecimiento de la economía del
contrato debe haber observado comportamiento diligente en las etapas de
negociación y de ejecución, pues esa técnica se orienta a salvaguardar que se
logren los objetivos de la contratación estatal, más que a la garantía del patrimonio
particular; no se trata de sacrificar este al servicio de aquellos, sino de la
9
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
armonización necesaria, la que presupone debida diligencia y oportuna
(fl. 437, c. ppl.) 3 .
Afirmó, luego de enunciar las normas que regulaban la asignación de los riesgos,
que resultaba inadmisible predicar la ineficacia de la distribución de los mismos, en
consideración a que no se fijó el cálculo exacto en el pliego, en la audiencia de
asignación o en la minuta del contrato. Si a pesar de esta omisión, algún proponente
presentaba su oferta, sin haber solicitado una precisión al respecto, asumía los
riesgos que se le hubieran asignado -si estos fueron con algún grado de imprecisión-
.
Aseveró, además, que reñía con la buena fe que, cerrado el negocio y ejecutadas
las actividades, el contratista elevara salvedades en el acta de liquidación
relacionadas con el clausulado contractual, pues aquellas devenían en
extemporáneas.
Indicó que no era suficiente con que se probara que el contratista ejecutó mayores
cantidades de obra para que estas fueran reconocidas, dado que se requería la
concurrencia de tres condiciones: (i) que se afectara de manera grave la utilidad o
el patrimonio del contratista; (ii) que se expidiera la autorización administrativa, y (iii)
que se realizara la adición correspondiente.
Frente al segundo y tercer punto mencionado, explicó que las mayores cantidades
de obra deben ser autorizadas por el ordenador del gasto, sin que el supervisor o el
interventor puedan expedir dicha autorización, salvo que medie delegación expresa.
Asimismo, aclaró que el restablecimiento debe perfeccionarse en una modificación
al contrato, la cual debe estar elevada a escrito.
Al abordar el caso concreto, aseveró que el impacto económico de las mayores
cantidades de obra no reconocidas por la administración equivalían al 13.03% del
3 También dijo: premisas para abrir la discusión subsiguiente: i) la modalidad del precio pactado por sí misma no excluye las técnicas de protección del mismo; ii) todo contrato conmutativo lleva implícita la distribución de riesgos entre las partes; iii) quien contrata con el Estado toma unos riesgos normales y goza de la garantía constitucional a la propiedad particular para que, frente a lo extraordinario, pueda transferir a la Administración contingencias que pueden menoscabar su justa utilidad y hasta su patrimonio personal o empresarial; iv) dichas técnicas de preservación del precio no se idearon para remediar propuestas artificialmente bajas, ni los errores de planeación del proponente ni eventual ejecución defectuosa de sus propias obligaciones; y v) pactada una determinada manera de distribuir el riesgo
(fl. 438, c. ppl.).
10
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
valor del contrato, que era inferior al valor de A+I -que era del 25%- y del AIU en
general -que era el 30%-. Lo anterior significaba que el valor de la administración y
de los imprevistos superaba con creces lo pretendido por el actor.
Por ello, coligió que no existió una erosión de la utilidad del contratista, y menos de
su patrimonio, que era un presupuesto necesario para ordenar el restablecimiento
de la economía del contrato. A lo expuesto, debía sumarse que no existió
autorización del ordenador del gasto, ni adición del contrato, que justificaran las
mayores cantidades de obra, o que modificara la distribución de los riesgos 4 .
4. Recurso de apelación:
El 13 de diciembre de 2016, el actor interpuso el recurso de apelación en contra de
la anterior decisión, solicitando que la misma fuera revocada, y que, en su lugar, se
concedieran las pretensiones (fls. 444 467, c. ppl.).
Afirmó que la demanda se relacionaba con el pago de las mayores cantidades de
obra, que era un hecho probado en el proceso, mas no con el restablecimiento de
la ecuación económica del contrato -pues las pretensiones no se referían a un
reajuste de precios, ni a una pérdida de utilidad, ni buscaban que se llegara a un
punto de no pérdida-. Por ello, resultó desatinado que el a quo abordara los
problemas jurídicos con base en esta institución. Así, aseveró:
Tal escenario de impertinencia conceptual e inadecuada formulación de las preguntas problemas en el fallo que se impugna, ocasiona que el despacho de primera tome una decisión desacertada e inconexa con los argumentos jurídicos que ha señalado la jurisprudencia de la jurisdicción contenciosa debe abordarse el tema del reconocimiento de las mayores cantidades en contrato de obra pactados a precios unitarios, los cuales son (i) la existencia de pacto expreso y con ello la autorización de la entidad contratante, (ii) la necesidad funcional de esas actividades y que por ello no correspondan a un simple (sic) iniciativa del contratista, (iv) (sic) que hayan sido recibidas a satisfacción por la entidad (fl. 446, c. ppl.).
Aseguró que el tribunal, al estudiar las mayores cantidades de obra, solo hizo
mención del ítem relacionado con la perforación y la reperforación, sin valorar el
suministro e instalación de la tubería acampanada y el suministro e instalación del
4 Literalmente, indicó: la parte actora no probó: i) alteración grave de la economía del contrato; ii) pacto modificatorio de la distribución de riesgos; iii) autorización legítima para ejecutar mayores cantidades de obra; ni iv)
(fl. 442, c. ppl.).
11
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
relleno de grava lavada y libre de calcáreos. De este modo, definió un costo directo
equivocado -ya que no tuvo en cuenta los tres ítems-, al tiempo que empleó el
concepto de no pérdida, enfrentando aquel costo directo con el del AIU, pese a que
dichas instituciones son propias del equilibrio económico.
Precisó que fueron inadecuadas las consideraciones relacionadas con el
comportamiento precontractual del contratista, dado que este era consciente de que
el contrato 2057 de 2010 era a precios unitarios, y que era su obligación ejecutar
las mayores cantidades de obra, mientras que era deber de la entidad pagarlas. En
otros términos, la parte accionante reprochaba las imprecisiones de los estudios y
diseños elaborados por la entidad en relación con las cantidades de obra.
Posteriormente, reiteró que este contrato era a precios unitarios, por lo cual era
equivocado el entendimiento del tribunal, que en algunos apartes afirmó que el valor
se pactó con un sistema global fijo. Así, dado el modelo económico de este negocio,
era impreciso que se entendiera a las mayores cantidades de obra como riesgos
previsibles, pues la intención de las partes era incluir esas mayores cantidades en
la ejecución de los trabajos 5 .
Luego de citar lo prescrito en el Anexo 1, condiciones técnicas para la ejecución del
contrato , precisó que el juez de primer grado erró al estimar que no existía
autorización por parte de la entidad, ya que, desde el contrato original -insistió en
ello-, se había previsto la obligación a cargo del contratista de ejecutar las mayores
cantidades obra -lo cual permite la aplicación del artículo 1618 del Código Civil, en
el sentido de que se conocía la intención de los contratantes-.
Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido, como presupuestos
del reconocimiento de las mayores cantidades de obra, lo siguiente: (i) la existencia
del pacto expreso y la autorización de la entidad contratante; (ii) la necesidad
funcional de las actividades, y (iii) que las mismas sean recibidas a satisfacción por
5 La literalidad del recurso reza: que, en un contrato de obra pactado por sistema de precios unitarios, sea procedente la identificación, estimación y asignación como riesgo previsible la mayor cantidad de obra, pues precisamente, la intención, móvil de la utilización de ese sistema, se refiere y así, desde la misma celebración del contrato, se prevé por las partes, a la posibilidad contractual de ejecución de esas mayores cantidades.
a tener como un riesgo previsible la mayor cantidad de obra, pues la intención de la ejecución comprende en sí esa mayor cantidad y es precisamente la filosofía que predica la jurisprudencia de
(fl. 459, c. ppl.).
12
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
la entidad. Por tanto, concluyó que los tres presupuestos se encontraron probados
en el plenario, lo cual daba lugar a que el juez concediera las pretensiones.
5. Trámite de segunda instancia:
En proveído del 12 de enero de 2017 (fl. 469, c. ppl.), el Tribunal Administrativo de
Casanare concedió el recurso de apelación, y ordenó remitir el expediente a esta
Corporación para que decidiera sobre su admisibilidad. Por medio del auto del 23
de febrero de 2017 (fls. 474 475, c. ppl.), el despacho del magistrado sustanciador
admitió el recurso.
A través del auto del 23 de marzo de 2017 (fl. 485, c. ppl.), se corrió traslado a las
partes, por el término de 10 días, para presentar sus alegatos de conclusión.
Vencido este término, se dio traslado del expediente al Ministerio Público para que
rindiera su concepto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 247 del
C.P.A.C.A.
El 17 de abril de 2017, el departamento de Casanare presentó sus alegaciones
finales (fls. 488 490, c. ppl.), en las que reiteró los argumentos de etapas
procesales anteriores, insistiendo en que el contratista realizó las obras adicionales
sin autorización de la entidad y en que no hubo pronunciamiento expreso frente a la
asignación de los riesgos.
El 4 de mayo siguiente, el actor presentó sus alegatos (fls. 491 502, c. ppl.),
reiterando los planteamientos del recurso de apelación. No obstante, el término
concedido a las partes para presentar los alegatos corrió entre el 3 y el 21 de abril
de 2017 (fl. 503, c. ppl.), por lo que las alegaciones del actor fueron extemporáneas.
El Ministerio Público guardó silencio (fl. 503, c. ppl.).
III. CONSIDERACIONES
1. Competencia del Consejo de Estado:
Como la demanda y el recurso de apelación se presentaron antes de la entrada en
vigencia de la Ley 2080 de 2021, este proceso se rige por el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su texto original.
13
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
De ese modo, el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer
de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por
los Tribunales Administrativos en primera instancia, en los términos del artículo 150
del C.P.A.C.A.
Por otra parte, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 estableció que la jurisdicción
de lo contencioso administrativo conocería, como regla general, de las controversias
y de los litigios originados en los contratos, independientemente de su régimen, en
los que fuera parte una entidad pública, naturaleza que ostenta el ente territorial
demandado.
También le asiste competencia a la Sala para conocer del recurso de apelación
interpuesto por la parte demandante, por tratarse de un proceso iniciado en ejercicio
del medio de control de controversias contractuales con vocación de doble instancia
en razón de la cuantía, dado que la pretensión mayor (artículo 157 del C.P.A.C.A.)
excede los 500 SMLMV a la fecha de presentación de la demanda 6 .
2. Legitimación en la causa:
2.1 Por activa:
La Sala encuentra que los integrantes del Consorcio Mataven Perforaciones están
legitimados en la causa por activa, pues fueron los contratistas del contrato 2057
de 2010, cuyo pago por mayores cantidades de obra se solicita.
2.2 Por pasiva:
De igual manera, el departamento de Casanare se encuentra legitimado en la causa
por pasiva, por ser la otra parte del negocio jurídico objeto de la controversia.
6 El 14 de julio de 2015, fecha de presentación de la demanda, el salario mínimo en Colombia era igual a $644.350 (que, mul
la norma para la segunda instancia ante esta Corporación.
14
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
3. Ejercicio oportuno de la acción:
La caducidad es la consecuencia jurídica prevista en la ley por el ejercicio tardío del
derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el
ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente
demanda, pudiendo ser declarada, incluso, de oficio.
El ordinal iii) del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. prescribe:
Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser
j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente.
iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo
Las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral el 2 de diciembre de 2013 (fls.
91 101, c1). Por tanto, el término de caducidad -2 años- comenzó a correr al día
siguiente, hasta el 3 de diciembre de 2015. Como la demanda se presentó el 14 de
julio de 2015, se colige que fue oportuna.
Al margen de lo anterior, la parte actora presentó la solicitud de conciliación
extrajudicial ante el Ministerio Público el 20 de febrero de 2015. Esta diligencia se
llevó a cabo el 18 de marzo siguiente, siendo declarada fallida, conforme al acta de
ese día (fls. 352 353, c2).
4. Hechos probados y material probatorio relevante:
En el sub-lite se aportó el siguiente material probatorio, que resulta relevante para
el estudio del caso. Dada la gran cantidad de documentos que reposan en el
expediente, solo se hará referencia a aquellos que contribuyen a la solución del
litigio.
15
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
4.1 En el plenario obra el pliego de condiciones definitivo de la licitación pública No.
CAS-SAGYMA-LP-061-2010 (fls. 33 73, c1), del cual se desprende lo siguiente:
En el numeral 1.3 -consultas y aclaraciones sobre los pliegos- se indicó que, si no
se presentaban solicitudes de aclaración, se entendía que los oferentes estaban de
acuerdo con lo consignado en los documentos previos. Por tanto,
aceptarán posteriormente reclamos fundamentados en discrepancias, errores,
omisiones o dudas de estos Pliegos de Condiciones, salvo la solicitud de
(fl. 37, c1).
El numeral 2.6.4.1 precisó que los proponentes debían elaborar y entregar los
análisis de precios unitarios.
En el capítulo IV se realizó la tipificación, estimación y asignación de los riesgos
previsibles, conforme a lo prescrito en el artículo 4 de la Ley 1150 de 2007. Entre
los riesgos previsibles, se encontró el de , el cual
fue tipificado de la siguiente forma:
técnicas o del proceso constructivo, que incrementen o disminuyan las cantidades
(fl. 51, c1), siendo asignado al contratista.
Otro riesgo fue el de ,
que fue tipificado así:
(fl. 51, c1), el cual
fue asignado al departamento.
Según las especificaciones técnicas del proceso, capítulo V, el rango de profundidad
de los pozos a perforar estaba comprendido entre los 30 y los 70 metros.
El Anexo No. 1, condiciones técnicas para la ejecución del contrato, precisaba:
8. CANTIDADES DE OBRA
Las cantidades de obra por ejecutar, indicadas en el ANEXO No. 4, son aproximadas y están calculadas con base en los Diseños del Proyecto; por lo tanto, podrán aumentar, disminuir o suprimirse durante la ejecución de los trabajos, pero tales variaciones no viciarán ni invalidarán el contrato que se derive de esta licitación. El CONTRATISTA está obligado a ejecutar las mayores cantidades de obra que resulten, a los mismos precios de la oferta,
16
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
hasta la cuantía contemplada en la Ley 80 de 1993, salvo que se presenten circunstancias imprevisibles que afecten el equilibrio económico del contrato.
9. ACTAS DE OBRA
El CONTRATISTA y el Interventor dejarán sentadas las cantidades de obra realmente ejecutadas en cada mes, y sus valores correspondientes. Para el pago de cada acta parcial no se aceptarán cantidades medidas en plano y las medidas por topografía deben estar debidamente soportadas.
El CONTRATISTA y la Interventoría deberán elaborar el acta mensual dentro de los diez (10) días calendario del mes siguiente al de ejecución de las obras. El valor del acta será la suma de los productos que resulten de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas y aprobadas por el Interventor, por lo precios unitarios estipulados en la propuesta, o si es del caso, por los precios unitarios acordados para nuevos ítem (sic) (obra extra) que resulten del desarrollo del contrato.
Las actas de obra tendrán carácter provisional en lo que se refiere a las cantidades y calidad de la obra. El Interventor podrá, en actas posteriores, hacer correcciones o modificaciones a cualquiera de las actas anteriores aprobadas por él, y deberá indicar el valor correspondiente a la parte o partes de los trabajos que no se hayan ejecutado a su entera satisfacción, a efectos de que el DEPARTAMENTO DE CASANARE se abstenga de pagarlos al CONTRATISTA o realice los descuentos correspondientes, hasta que les dé el visto bueno. Ninguna constancia de parte del Interventor que no sea la de recibo definitivo de la totalidad o de parte de las obras, podrá considerarse como constitutiva de aprobación de algún trabajo u obra.
10. TRABAJOS EXTRAS Y ADICIONALES
Se entiende por trabajo extra aquel que, además de no estar incluido en los planos de la licitación, ni en las especificaciones, ni en el formulario de cantidades de obra de la propuesta, no puede clasificarse, por su naturaleza, entre los previstos en dichos documentos; el que sí pueda serlo, aunque no esté determinado en forma expresa en tales documentos, será trabajo adicional.
El DEPARTAMENTO DE CASANARE podrá ordenar trabajos extras o adicionales, y el CONTRATISTA estará obligado a ejecutarlos y a suministrar los materiales necesarios, siempre que los mismos hagan parte inseparable de la obra contratada o sean necesarios para ejecutarla o para protegerla, para lo cual se suscribirá un contrato adicional o cambios de obra.
La obra adicional se pagará a los correspondientes precios unitarios establecidos en el contrato.
Las obras extras se liquidarán a los precios unitarios que se convengan entre la INTERVENTORÍA y el CONTRATISTA, previo visto bueno del DEPARTAMENTO DE CASANARE, para lo cual se tendrán en cuenta los precios reales del mercado para materiales, transporte, equipos y mano de obra. Si no se llegare a un acuerdo entre las partes acerca de los precios unitarios para las obras extras, el DEPARTAMENTO DE CASANARE está facultada (sic) para contratar con un tercero la ejecución del trabajo, y tomará como base el costo directo más el porcentaje de Administración de la propuesta.
17
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
11. CAMBIOS DE OBRA
Se podrán ordenar cambios de obra durante la ejecución del contrato en las siguientes circunstancias:
-Para compensar ítem deficitados por ítem en superávit. -Para ejecutar alguna actividad necesaria y omitida, por ítem en superávit. -Para mejorar alguna especificación. -En otros eventos en que, a juicio del el DEPARTAMENTO DE CASANARE se requieran para mejorar la calidad del trabajo.
Los cambios de obra se harán mediante la suscripción de Actas de Modificación de cantidades de Obra, suscritas por el INTERVENTOR y el CONTRATISTA, siempre y cuando no impliquen modificación del objeto, el valor y el plazo del contrato (fls. 55 56, c1).
4.2 El departamento de Casanare y el Consorcio Mataven Perforaciones celebraron
el contrato No. 2057 del 30 de diciembre de 2010 (fls. 74 81, c1), cuyo objeto era:
e instalación de 259 equipos de bombeo mecánico para suministro de agua con el
fin de mejorar la producción agropecuaria en zona de sabana de los municipios de
7 , y con un plazo de 6
meses (cláusula séptima).
La cláusula segunda definía las actividades a cargo del contratista, entre ellas, el
cumplimiento de las especificaciones, valores, y demás ítems que se presentaron
en la propuesta económica. De los ítems en mención, se resaltan los siguientes:
ÍTEM DESCRIPCIÓN UN CANTIDAD VALOR UNITARIO
VALOR TOTAL
1.2 Perforación, reperforación y/o ampliación ML 12.950,00 60.795,00 787.295.250,00
1.4 Suministro e instalación de tubería ML 9.065,00 62.822,00 569.481.430,00
1.5 Suministro e instalación de relleno grava lavada y libre de calcáreos para filtros de
M3 259,00 727.559,00 188.437.781,00
–
7 El parágrafo primero de la cláusula quinta estipulaba que:
(fl. 77, c1). La cláusula sexta, por su parte, señalaba: ticipo del 15,789% del valor del contrato a la suscripción del acta de iniciación, y desembolsos mediante actas parciales hasta el 90% del valor del Contrato, según avances del mismo, con amortización del anticipo y el restante 10% una vez se suscriba el acta de liquidación y certificación del interventor
(fl. 77, c1).
18
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
En esta misma cláusula se pactó una administración del 18% – -, unos
imprevistos del 7% – -, y una utilidad del 5% – – 8 .
4.3 El 18 de octubre de 2012, se suscribió el acta de terminación del contrato (fls.
82 86, c1). En este documento, al abordar las obras ejecutadas dentro del
presupuesto, se señaló que las cantidades finales de los ítems que son objeto de la
controversia fueron las siguientes:
ÍTEM CANTIDAD
CANTIDAD
FINAL 9
INICIAL
12.950,00 13.167,75
Suministro e instalación de tubería 9.065,00 9.807,75
Suministro e instalación de relleno grava lavada y libre de calcáreos para
259,00 375,71
–
En el cuadro denominado se indicó que los
observaciones de la interventoría, se dijo:
obra debido a que los promedios de perforación aumentaron considerablemente;
las profundidades de los pozos se definieron puntualmente teniendo en cuenta las
litologías de cada uno de ellos para así garantizar la captación de aguas de
acuíferos que sean productivos en cualquier época del año. Las mayores cantidades
de obra equivalen a (sic) muy a pesar que el valor inicialmente
solicitado era superior. Estas obras fueron debidamente solicitadas en término y
avaladas para su realización teniendo en cuenta que los alcances del objeto
contractual resultaban imposible cumplir (sic) , razón por la cual resulto (sic)
necesaria la realización de las mayores cantidades de obra para el cumplimiento de
la meta física establecida en el estudio de necesidad, oportunidad y conveniencia.
La razón de las mayores cantidades de obra fueron claramente definidas por la
Oficina Asesora jurídica mediante concepto 120 10-02 No. 0300 dirigido a la firma
interventora mediante radicado No 04953 de 29 de marzo de 2012 donde señalo
(sic) e a mayores
8 El acta de iniciación del contrato fue suscrita el 11 de febrero de 2011 (fls. 628 629, tomo 3, del CD, fl. 384, c2). No obstante, se suscribió otra acta de iniciación el 22 de marzo siguiente (fls. 635 636, tomo 3, del CD, fl. 384, c2). En los demás documentos contractuales, esta última fue la que se tuvo en cuenta para efectos de contabilizar el plazo. 9 De la lectura del acta de liquidación (numeral 4.5), se colige que las cantidades referidas en esta columna corresponden a las reconocidas por el departamento, sin que en ellas se sumen las cantidades definidas en el cuadro de mayores cantidades de obra.
19
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
simplemente, con fundamento en la justificación técnica efectuar por la
administración misma, un movimiento presupuestal para cubrir ese mayor costo de
ejecución del contr (fl. 84, c1).
También se aclaró que, pese a que el contratista solicitó y el interventor avaló una
adición del valor, el departamento no emitió una respuesta sobre el tema.
4.4 El 13 de noviembre de 2012, el representante del consorcio, el interventor y la
supervisora suscribieron el acta de recibo final del contrato de obra (fls. 87 90, c1),
en la que se reafirmó que la fecha de terminación fue el 18 de octubre de 2012 10 .
Luego de reiterar que se incurrió en mayores cantidades de obra, se Las
observaciones dentro del acta de liquidación es un derecho del contratista según lo
Consejo de Estado. Teniendo en cuenta que existen valores por reclamar
relacionados con las mayores cantidades de obra y su (sic) correspondientes
actualizaciones por el paso del tiempo, el Consorcio Mataven Perforaciones se
reserva el derecho a efectuar las reclamaciones que estime necesarias en sede
administrativa o judicial tendientes a exigir el pago de las mayores cantidades de
(fl. 89, c1).
4.5 El 2 de diciembre de 2013, el representante del consorcio contratista, el
interventor, la supervisora, el secretario de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente
y la directora de Desarrollo Rural suscribieron el acta de liquidación del contrato (fls.
91 101, c1). En el numeral 7 de este documento, se precisó que no se
reconocerían las mayores cantidades de obra (aunque sí se incluyó el cuadro
resumen que contiene dichas mayores cantidades). Sumado a ello, se registró la
misma salvedad plasmada en el acta de recibo final.
También se dijo:
que las profundidades de perforación eran mayores a las proyectadas, lo que se
10 Además, se plasmó: lado en las especificaciones técnicas de construcción para suministro de agua con el fin de mejorar la producción agropecuaria en zona de sabana de los municipios de Yopal, Nunchía, Maní, Paz de Ariporo y Trinidad en el departamento de Casanare, para 255 beneficiarios de los 259 estipulados en el contrato.
ejecutados a entera satisfacción de acuerdo con lo establecido en el contrato. en (sic) consecuencia, el co (fl. 89, c1),
20
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
mayor cantidad de gravilla libre de calcáreos para empaquetar los pozos, lo que
indicaba a las claras (sic) que con el presupuesto inicial, no se alcanzaría a construir
las doscientas cincuenta y nueve perforaciones y suministro de equipos de bombeo
a ese número de beneficiarios indicados en el objeto contractual, por las mayores
cantidades de obra originadas por encontrarse los acuíferos a mayor profundidad
de la (fl. 97, c1).
Posteriormente, se planteó:
las mayores cantidades de obra no han tenido repercusión. Por otra parte, el
contratista una vez habilitado ejecutó las mayores cantidades de obra requeridas
para la puesta en funcionamiento de la totalidad de los pozos, de conformidad por
lo planeado en el Estudio Previo sobre recibir pozos totalmente terminados y en
funcionamiento, y, basados en el concepto emitido por la oficina asesora jurídica del
departamento en Marzo 23 de 2012 (ver párrafo No.5) y recibido en Interventoría el
once (11) de Abril de 2012, donde se informa que habría que hacer un movimiento
(fl. 98, c1).
Finalmente, se concluyó que el consorcio no se declaraba a paz y salvo por un valor
debidamente ejecutadas y entregadas a la parte demandada. No obstante, se
manifestó: (i) el contratista, con la presentación de la oferta y la suscripción del
contrato, asumió la variación y el incremento en las mayores cantidades de obra,
por cuanto este era un riesgo previsible tipificado en el pliego de condiciones; (ii) la
ejecución de obras adicionales requería de la suscripción de un contrato adicional,
el cual debía contar con la aquiescencia directa del departamento de Casanare, sin
que el interventor o el supervisor tuvieran facultades para comprometer al ente
territorial; (iii) el concepto de la Oficina Asesora Jurídica no puede entenderse como
una autorización previa por parte del departamento, pues en él no se registró
ninguna autorización y, de haberse consignado, tal dependencia no tenía
competencia para ello, y (iv) si bien el interventor y la supervisora recibieron
mayores cantidades de obra, el secretario de Agricultura y la directora de Desarrollo
Rural no avalaron tal situación, por cuanto no medió un otrosí, no existía
disponibilidad de recursos y el acta de recibo final no cuenta con la firma del
funcionario delegatario.
4.6 En el expediente físico obran las actas de entrega final de los pozos a los
beneficiarios, en las cuales se registra el nombre e identificación de los mismos, la
21
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
profundidad total de cada pozo y los materiales empleados en su construcción (fls.
102 250, c1 y 251 351, c2). Los tomos 10 a 14 de uno de los CD (fl. 385, c2)
recogen todo lo relacionado con la entrega de los pozos a los beneficiarios (se
aclara que en los demás tomos de los CD también reposan documentos relativos a
las actas de entrega a los beneficiarios y a la comunidad).
4.7 En el plenario obran dos CD (fls. 384 y 385, c2), con los antecedentes
administrativos del contrato 2057 de 2010. Del expediente magnético, se resalta:
4.8 El 3 de diciembre de 2010, el departamento de Casanare adelantó la audiencia
de asignación de riesgos, sin que ningún oferente acudiera a la misma, tal y como
consta en el acta de esa fecha (fl. 127, tomo 1, del CD, fl. 384, c2).
4.9 El 13 de diciembre de 2010, se suscribió el acta de la visita obligatoria, que
estaba programada para el día 11 de ese mes y año. Se aseveró que el consorcio
contratista no presentó observaciones (fl. 181, tomo 1, del CD, fl. 384, c2).
4.10 Las partes suscribieron el otrosí aclaratorio No. 1 del 13 de abril de 2011 (fls.
656 657, tomo 3, del CD, fl. 384, c2), por medio del cual se precisó el contenido
de la cláusula novena, relativa a la imputación presupuestal. En dicho documento,
se aclaró la cifra que se afectaría de cada uno de los certificados de vigencias
futuras, sin que se modificaran aspectos relacionados con el valor del contrato.
4.11 El contrato 2057 de 2010 fue objeto de las siguientes suspensiones:
NÚMERO DE LA
FECHA TIEMPO DE
MOTIVO
SUSPENSIÓN
LA SUSPENSIÓN
Acta 1 de suspensión del contrato (fls. 652 654, tomo 3, del CD, fl. 384, c2).
5/04/2011. 2 meses. El trámite de un otrosí aclaratorio, relacionado con la cláusula novena (que
define los rubros a los que se imputa el valor del contrato); el excesivo invierno, y
la escasez de grava.
Ampliación 1 a la suspensión 1
3/06/2011. 1 mes. Alistar el equipo adquirido para poder trabajar en terreno inundado, el cual es
del contrato (fls. 662 664, tomo 3, del CD, fl. 384, c2).
producido por el exceso de lluvias.
Ampliación 2 a la suspensión 1
3/07/2011. 1 mes y 15
Excesivo periodo invernal.
días 11 .
del contrato (fls. 670 672, tomo 3, del CD, fl. 384, c2).
11 A pesar de que, al inicio de esta acta, se dice que la ampliación será por un mes, al plasmar las causas de la misma, se precisa que la ampliación fue aprobada por 1 mes y 15 días. En todo caso,
22
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
Acta de reinicio (fls. 673 674, tomo 3, del CD, fl. 384, c2).
18/08/2011.
Acta 2 de suspensión del contrato (fls. 941 943, tomo 4, del CD, fl. 384, c2).
29/11/2011. 1 mes y 15
Excesivo periodo invernal.
días.
Ampliación 1 a la suspensión 2
12/01/2012. 1 mes. Dificultades en las condiciones de acceso
del contrato (fls. 1453 1455, tomo 5, del CD, fl. 384, c2).
a las zonas más apartadas.
Ampliación 2 a la suspensión 2
13/02/2012. 1 mes. Dificultades de acceso debido a las
del contrato (fls. 1456 1458, tomo 5, del CD, fl. 384, c2).
lluvias.
Acta de reinicio (fls. 1459 1460, tomo 5, del CD, fl. 384,
12/03/2012.
c2).
Acta 3 de suspensión del contrato (fls. 1461 -1463, tomo
23/04/2012. 2 meses. Incremento de la temporada invernal, que
dificultaba la entrega de los pozos a los
5, del CD, fl. 384, c2).
beneficiarios.
Ampliación 1 a la suspensión 3
22/06/2012. 2 meses. Condiciones climáticas que dificultaban la
del contrato (fls. 2427 2429, tomo 8, del CD, fl. 385, c2).
entrega de los pozos a los beneficiarios.
Ampliación 2 a la suspensión 3
22/08/2012. 2 meses. Condiciones climáticas que dificultan la
del contrato (fls. 2430 2432, tomo 8, del CD, fl. 385, c2).
movilidad a los predios más alejados (afectando la entrega a los beneficiarios).
Acta de reanudación (fls. 2458
12/10/2012.
2460, tomo 8, del CD, fl.
385, c2).
4.12 El consorcio y el interventor suscribieron el acta modificatoria de obra No. 1 del
21 de marzo de 2012 (fls. 2442 2443, tomo 8, del CD, fl. 385, c2), que cambió las
cantidades de obra de los ítems objeto de debate, así:
ÍTEM DESCRIPCIÓN CANTIDAD
CANTIDAD ACTUALIZADA
ORIGINAL
1.2 Perforación, reperforación y/o ampliación de prueba en 12.950,00 12.930,00
1.4 Suministro e instalación de tubería acampanada PVC RDE 21 9.065,00 8.863,32
1.5 Suministro e instalación de relleno grava lavada y libre de
259,00 337,53
–
En este documento se precisó:
inicialmente se programaron (sic) la construcción de doscientos cincuenta y nueve
pozos de una profundidad aproximada de 50 M.L. pero debido a que las muestras
litológicas han mostrado ser muy escasas para la producción de agua con estos
promedios de profundidad para algunos casos, se tomo (sic) la determinación de
en el acta de terminación del contrato se reitera que la ampliación 2 de la suspensión 1 del 3 de julio de 2011 fue por este último término.
23
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
perforar hasta encontrar zonas productoras que garanticen la productividad del
pozo. Los promedios de perforación se han incrementado lo que implica que el
metraje total objeto del contrato no es suficiente para cumplir con el objeto
(fl. 2442, tomo 8, del CD, fl. 385, c2).
La variación en las diferentes cantidades de obra no implicó una alteración del
precio. En todo caso, la interventoría recomendó que las partes celebraran una
adición y una prórroga del negocio.
4.13 Posteriormente, el 12 de octubre de 2012, se suscribió el acta de modificación
de obra No. 2 (fls. 2527 2528, tomo 9, del CD, fl. 385, c2), por medio de la cual se
modificaron las cantidades analizadas de la siguiente manera:
ÍTEM DESCRIPCIÓN CANTIDAD
CANTIDAD ACTUALIZADA
ORIGINAL
1.2 Perforación, reperforación y/o ampliación de prueba en 12.950,00 13.167,75.
1.4 Suministro e instalación de tubería acampanada PVC RDE 9.065,00 9.807,75.
1.5 Suministro e instalación de relleno grava lavada y libre de
259,00 375,71.
calcáreos para filtros –
4.14 El 16 de octubre de 2012, se suscribió el acta de modificaciones de obra No. 3
(fls. 2446 2447, tomo 8, del CD, fl. 385, c2):
ÍTEM DESCRIPCIÓN CANTIDAD
CANTIDAD ACTUALIZADA
ORIGINAL
1.2 Perforación, reperforación y/o ampliación de prueba en 12.950,00 14.843,00.
1.4 Suministro e instalación de tubería acampanada PVC RDE 9.065,00 11.018,00.
1.5 Suministro e instalación de relleno grava lavada y libre de
259,00 423,46.
calcáreos para filtros de –
(aunque solo se transcribieron los cambios de cantidades de tres de los ítems, la
totalidad de los mismos fue objeto de incremento en relación con lo que se había
definido en el acta No. 2).
Adicionalmente, se dijo:
en la presente acta para dar por recibidos doscientos cincuenta y cinco pozos
24
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
construidos por el contratista dentro del contrato de la (fl. 2447, tomo 8,
del CD, fl. 385, c2).
4.15 La Oficina Asesora Jurídica del departamento de Casanare emitió el concepto
120 10-02 No. 0300 del 23 de marzo de 2012 (fls. 2607 2608, tomo 9, del CD, fl.
385, c2), por medio del cual se le indicó al interventor:
alternativas frente a los eventos no previstos como los expuestos aquí, la administración está en el deber jurídico de adecuar las condiciones para la consecución del objeto, así ello implique la ejecución de una mayor cantidad de obra y el desarrollo de obras adicionales al objeto contractual, en atención a la funcionalidad de la obra contratada y en aras de maximizar el proyecto, esto contando con los recursos económicos necesarios para ello.
Lo anterior además, sin perjuicio de las posibles investigaciones que puedan surgir en el evento de establecerse deficiencia en la planeación al momento de la confección de los Estudios Previos.
Precisado lo anterior, tenemos que para el caso en estudio se tendría que si para encontrar los acuíferos con la cantidad de agua requerida se necesita realizar una mayor perforación, por que (sic) al parecer el alcance de lo acordado es insuficiente, estaríamos frente a mayores cantidades de obra, esto para el caso de contrato 2057-2010, pues al parecer se requieren mayores cantidades de obra frente a los ítems descritos por usted y que se encuentran contemplados en el contrato, en estas circunstancias, lo procedente es, simplemente, con fundamento en la justificación técnica, efectuar por la administración misma, un movimiento presupuestal para cubrir ese mayor costo de ejecución del contrato, bastando para ello únicamente la autorización del respectivo del funcionario (sic) , conforme a las directrices del decreto
5. Problema jurídico:
Le corresponde a la Sala determinar si el departamento de Casanare está en la
obligación de reconocer y pagar las mayores cantidades de obra del contrato 2057
de 2010, las cuales fueron avaladas por la interventoría y recibidas a satisfacción
por la administración.
Para el efecto, se analizará el alcance del sistema a precios unitarios y la manera
en la que aplican las mayores cantidades de obra en esta específica forma de pactar
el precio de un contrato estatal.
Ahora bien, aunque el tribunal de primer grado fundó gran parte de sus
consideraciones en la teoría del equilibrio económico, lo cual fue reprochado en el
recurso -dado que el actor insiste en que esta figura no es aplicable-, la Sala
25
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
entiende que la controversia no se enfoca en el desequilibrio del sinalagma
contractual con fundamento en actuaciones lícitas de la administración, o en hechos
anormales, extraordinarios, imprevistos y ajenos a las partes, sino en si se cumplen
los requisitos establecidos por esta Corporación para el reconocimiento y pago de
las mayores cantidades de obra. Se aclara que, en todo caso, las consideraciones
del a quo emanaron, también, de algunas imprecisiones de la demanda, que
invocaba el no pago de las mayores cantidades como fuente del rompimiento de la
economía del contrato.
5.1 Cuestión previa: las salvedades en el acta de liquidación bilateral:
Antes de abordar el problema jurídico propuesto, es necesario analizar la claridad y
suficiencia de la salvedad plasmada por el actor en el acta de liquidación bilateral,
dado que esta Corporación ha sido enfática en explicar que, en procesos como el
de la referencia, de la demanda solamente pueden prosperar
cuando el demandante ha dejado, en relación con ellas, constancias o salvedades
12 .
Dichas salvedades, según el criterio de la Sección Tercera, deben ser claras,
expresas y concretas, lo cual es un requisito lógico, por cuanto aquellas tienen como
propósito poner en conocimiento de la contraparte las inconformidades que se
tienen en relación con el negocio jurídico suscrito. Sobre este punto, la Subsección
C de esta Corporación ha aseverado:
En este sentido, constituye requisito para la prosperidad de las pretensiones de la acción contractual la existencia de la inconformidad, que debe estar expresa y escrita en el acta de liquidación bilateral. Por esto considera la Sala
12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, C.P.: Alberto Montaña Plata. Rad.: 88001-23-33-000-2013-00008-01 (52.045). Esta Subsección, por su parte, ha afirmado: uniforme y reiterada ha considerado que una vez el contrato se liquida por mutuo acuerdo entre las partes, el documento en el que consta la misma contiene un consenso de los extremos contratantes que no puede ser desconocido posteriormente ante la instancia judicial por parte de quien lo suscribe, salvo que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) o se deje expresa constancia de la existencia de salvedades o discrepancias respecto del cruce de cuentas que allí se consigna. // De igual modo, su contenido también puede ser controvertido por la parte cuando de allí se desprenda algún vicio que afecte su validez, como ocurriría por ejemplo en el evento de existir falta de competencia, falta de capacidad, u objeto o causa ilícita. // En atención a esa lógica, la prosperidad de la acción contractual se encuentra circunscrita a la posibilidad de controvertir exclusivamente aquellos aspectos o temas en relación con los cuales el accionante hubiere manifestado expresamente su disconformidad en el acto de la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo, quedando exclui (Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de noviembre de 2021, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-36-000-2013-02201-01 (56.023)).
26
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
sentencia de julio 6 de 2005, exp. 14.113- contratista inconforme consigna en el acta no puede ser de cualquier tipo; es necesario que reúna las siguientes características: que identifique adecuadamente los problemas surgidos con ocasión de contrato, es decir, que sea clara, concreta y específica; no obstante no tiene que expresar técnicamente toda una reflexión y justificación jurídico-económica, pero sí debe contener, así sea de modo elemental, la identificación del problema, es decir, los motivo 13 .
En el caso sub-examine , el acta de liquidación bilateral fue suscrita el 2 de diciembre
de 2013 (fls. 91 101, c1), y en ella se plasmó la siguiente salvedad, que ya había
sido transcrita en el acta de recibo final:
La inclusión de observaciones dentro del acta de liquidación es un derecho del contratista según lo prescrito en el art. 60 de la ley 80 de 1993, reiterados fallos
existen trabajos ejecutados por pagar por parte de la administración departamental relacionados con las mayores cantidades de obra y su correspondientes (sic) actualizaciones por el paso del tiempo, el Consorcio Mataven Perforaciones se reserva el derecho de efectuar las reclamaciones que estime necesarias en sede administrativa o judicial tendientes a exigir su pago efectivo (fl. 97, c1).
Posteriormente, se indicó: u
calidad de contratista NO se declara a paz y salvo por un valor presente de
$443.140.459,00 con el Departamento de Casanare con relación a las mayores
cantidades de obra debidamente ejecutadas dentro del contrato de obra No 2057
de 2010, estas aparecen consignadas en el acta de terminación y fueron
debidamente entregadas en el acta de recibo final las cuales serán objeto de
reclamación en conciliación y/o judicialmente para su reconocimiento y pago con la
respectiva actualización e intereses .
Partiendo de lo expuesto, la Sala colige que las salvedades incluidas en el acta de
liquidación fueron lo suficientemente claras y concretas -por lo que las pretensiones
de la demanda podían ser estudiadas-, ya que le permitían al departamento conocer
los motivos y el objeto de las diferencias del contratista con el contenido del acuerdo
liquidatorio. Tanto es así que, en el mismo documento contractual, la entidad pública
justificó las razones por las que no cancelaría las mayores cantidades de obra (ver
numeral 4.5 de los hechos probados).
13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 10 de septiembre de 2014, C.P.: Enrique Gil Botero. Rad.: 05001-23-31-000-1996-00451-01 (27.648).
27
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
5.2 La noción de los contratos a precios unitarios:
La cláusula del precio, conforme a lo establecido por el artículo 41 de la Ley 80 de
1993, es un elemento de la esencia de los contratos estatales onerosos, el cual
puede ser pactado, por regla general, a precio global, a precios unitarios o por
administración delegada.
El contrato pactado a precios unitarios, que es el que llama la atención de la Sala
en esta oportunidad, implica individualizar el valor de cada uno de los ítems
requeridos para llevar a cabo la obra o el proyecto -el cual se deriva, a su vez, de
apreciar todos los componentes necesarios 14 para la ejecución de la unidad de
medida del ítem correspondiente (metro lineal, metro cúbico, metro cuadrado, etc.)-
. Por lo mismo, el precio será el resultado de multiplicar la cantidad finalmente
ejecutada por el valor unitario respectivo. Esta figura no se encuentra prevista en la
Ley 80 de 1993, razón por la que, para efectos ilustrativos, resulta pertinente recurrir
a la definición que, en su momento, contuvo el derogado artículo 89 del Decreto 222
de 1983, el cual prescribía:
Los contratos a precios unitarios son aquellos en los cuales se pacta el precio por unidades o cantidades de obra y su valor total es la suma de los productos que resulten de multiplicar las cantidades de obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas, dentro de los límites que el mismo convenio fije.
El contratista es el único responsable por la vinculación de personal, la celebración de subcontratos y la adquisición de materiales, todo lo cual realiza en su propio nombre y por su cuenta y riesgo, sin que el dueño de la obra adquiera responsabilidad alguna por dichos actos.
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha explicado que la
esencia del contrato a precios unitarios consiste en que,
de establecer con exactitud, previamente a la ejecución del negocio jurídico, los
montos totales que resultarán de realizar la obra contratada, la entidad tanto en los
pliegos como en el contrato aproxima un cálculo estimado de la cantidad o unidades
de obra que se requerirá ejecutar para que el proponente establezca en su
propuesta unos valores unitarios respecto de cada unidad de obra prevista por el
ente contratante, de tal manera que el valor final del contrato será el resultado de
sumar todos los productos que a su turno surjan de multiplicar los precios unitarios
14 Entre ellos, las horas de trabajo de la mano de obra, el tipo de herramientas o maquinaria y la cantidad de algunos insumos.
28
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
definidos en la propuesta y aceptados por la entidad contratante, claro está- por
las cantidades de obra final y efectivamente ejecutadas 15 .
Por supuesto, dada la naturaleza de este sistema de precios, que contempla la
posibilidad de variar las cantidades e ítems originalmente previstos entre las partes,
en la jurisprudencia se han desarrollado los conceptos de mayores cantidades de
obra y de obras extras o adicionales . La diferencia entre ambos, tal y como se
abordará de mejor manera en el título siguiente, radica en que, el primero, implica
aumentar las cantidades de los ítems pactados desde el comienzo, mientras que el
segundo exige incluir obras o actividades que no habían sido convenidas, pero que,
de todos modos, son indispensables para el cumplimiento del objeto.
5.3 Las mayores cantidades de obra y las obras extras o adicionales:
Las mayores cantidades de obra y las obras adicionales son dos figuras
perfectamente aplicables en la contratación estatal, las cuales facilitan la gestión
contractual y permiten que se cumplan los fines del Estado, sin necesidad de
dilaciones o entorpecimientos injustificados.
-Las mayores cantidades de obra, se repite, se presentan cuando las partes deben
aumentar las cantidades de algunos ítems que sí estaban contemplados en el
contrato, pero que su cálculo preliminar resultó insuficiente. Así, por ejemplo, si en
un contrato de obra se habían previsto y contratado 100 metros cúbicos de
excavación, pero, en la etapa de ejecución, se determinó que este número no era
suficiente, las partes pueden incrementar los metros que deberán excavarse, en
atención a que dicho aumento resulta esencial para cumplir la finalidad pública que
se perseguía con la contratación. Sobre este tema, la Subsección B de la Sección
Tercera ha dicho:
34. La Sala comparte que no es necesaria la celebración de modificaciones contractuales en materia de mayores cantidades de obra en contratos a precios unitarios. Lo anterior, pues este tipo de contratos es a precio determinable y la cláusula de valor es meramente indicativa. Sin embargo, esto no se opone a lo señalado anteriormente, pues una cosa es la necesidad de una modificación y otra que se requiera una autorización. Exigencia esta ultima (sic) que, además,
15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 29 de julio de 2015, C.P.: Hernán Andrade Rincón (E). Rad.: 68001-23-31-000-2002-02796-01 (41.008).
29
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
se puede evidenciar en los conceptos referidos por el apelante y que no resulta contradictoria con el precio determinable que caracteriza a estos contratos 16 .
-Por otro lado, las obras extras o adicionales son aquellas que no estaban
convenidas en el contrato, y que, por lo tanto, implican una modificación del mismo,
que debe ser pactada por las partes y, en cuanto deriven en un mayor valor -dado
que se pueden compensar con cantidades de obras acordadas que ya no se vayan
a ejecutar-, ameritarán la celebración de un contrato adicional en valor, fundado en
la estipulación de los nuevos precios unitarios. Las obras extras también se
encuentran permitidas en la contratación estatal, y son procedentes cuando las
mismas resultan esenciales para el cumplimiento del objeto 17 . En relación con este
asunto, la Corporación explicó:
20. Para resolver el punto de apelación, es preciso distinguir lo que esta Corporación ha definido como obras adicionales. Las obras adicionales se consideran obras distintas de las inicialmente previstas en el objeto contractual, o ítems no previstos pero cuya ejecución se torna necesaria para cumplirlo a cabalidad, en tal sentido su reconocimiento implica variación del contrato.
20.1. En armonía con esta noción, su reconocimiento a través de la acción de controversias contractuales, implica que la entidad contratante las haya autorizado, se consagren en el contrato a través de modificación de mutuo acuerdo, de manera unilateral o bien en la forma prevista en el respectivo
16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 9 de julio de 2021, C.P.: Alberto Montaña Plata. Rad.: 88001-23-33-000-2013-00008-01 (52.045). La Sección Tercera también ha manifestado sobre este asunto, lo siguiente: particular, ha de mencionarse que en los contratos de obra suscritos a precios unitarios, la mayor cantidad de obra ejecutada consiste en que ella fue contratada pero que su estimativo inicial fue sobrepasado durante la ejecución del contrato, surgiendo así una prolongación de la prestación debida, sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual. // La mayor cantidad de obra,
implica, en principio, en forma alguna cambio de objeto ni cambio de su valor, porque en este tipo de contratos solo podrá hablarse de este último cambio cuando la modificación se hace en alguno o alguno (sic) (Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de noviembre de 2008, C.P.: Ruth Stella Correa Palacio. Rad.: 05001-23-26-000-1992-01369- 01 (17.031)). 17 La Sala puntualiza lo siguiente: recientemente, la Corte Constitucional profirió la sentencia SU-214 de 2022 (M.P.: Jorge Enrique Ibáñez Najar), en la que, en ejercicio de la revisión eventual de una acción de tutela presentada en contra de la Corte Suprema de Justicia, determinó que aplicaría la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente al momento de los hechos objeto de estudio (año 2004), por lo que afirmó que las obras extras conllevan a una modificación del objeto, lo cual debe
Esas conclusiones, además, se obtuvieron por las demandadas a partir de la aplicación de la jurisprudencia vigente para ese momento de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que ya había señalado que la ejecución de ítems no previstos en los pliegos de condiciones y en los contratos pactados por el sistema de precios unitarios implicaba una modificación del objeto contractual que debía efectuarse mediante un contrato adicional producto de un proceso de contratación independiente esta decisión se adoptaba con fundamento en la tesis del Consejo de Estado imperante en el año 2004, esta Subsección debe aclarar que, en la actualidad, la Sección Tercera entiende que las obras extras o adicionales son válidas, y no requieren de un proceso de selección independiente, pero siempre que estos ítems nuevos sean indispensables para el efectivo cumplimiento del contrato inicial.
30
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
contrato y en todo caso que no obedezcan a la iniciativa del contratista de realizarlas sin consentimiento de la entidad 18 .
Posteriormente, se aseveró:
70. La Sala recuerda que es necesario que exista una modificación para que se condene a una entidad contratante a pagar obras adicionales. Ello es así, puesto que solamente con la modificación se entiende que el contratista tiene la obligación de ejecutarlas y la entidad la correlativa obligación de pagarlas. Esta es una consecuencia de la solemnidad que se exige para los contratos estatales y sus modificaciones; deben constar por escrito. Por tanto, en el caso concreto no puede accederse a esta pretensión, pues se trató, como reconoció
19 .
Como se observa, no hay duda de que, cuando las partes estimen necesario incluir
una obra extra que comprenda aumentar el valor del contrato, se deberá suscribir
un contrato adicional, que formalice tal modificación, dado que, de lo contrario, no
podrá reconocerse su pago.
5.4 Solución al caso concreto:
Lo primero que debe precisarse es que el contrato 2057 de 2010, según un análisis
sistemático de sus cláusulas y de los demás documentos contractuales, era a
precios unitarios, como lo reiteró insistentemente el actor. Aunque el parágrafo
primero de la cláusula quinta disponía que el valor del contrato incluía todos los
gastos directos e indirectos necesarios para la ejecución, esta estipulación
contractual debe armonizarse con la cláusula segunda, que, al definir las actividades
del contratista, enunció la descripción, unidad de medida, cantidad y valor unitario
de cada uno de los ítems del acuerdo, los cuales, junto con el A.I.U., equivalían al
precio -el monto de la cláusula quinta se desprendía de los precios unitarios
señalados en la cláusula segunda- 20 .
Partiendo de este escenario, era posible que se modificaran las cantidades de obra,
dado que la naturaleza del contrato permitía variar la estimación inicialmente
realizada por las partes.
18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 4 de junio de 2019, C.P.: Ramiro Pazos Guerrero. Rad.: 73001-23-31-000-2008-00741-01 (39.974). 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 18 de noviembre de 2021, C.P.: Alberto Montaña Plata. Rad.: 47001-23-33-001-2013-00363-01 (61.641). 20 Como refuerzo de esta idea, el numeral 9 del Anexo 1 del pliego de condiciones disponía que el valor de las actas parciales de obra sería el resultado de multiplicar las cantidades de obra realmente ejecutadas y aprobadas por el interventor por los precios unitarios cristalizados en la propuesta.
31
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
Conforme a lo indicado en líneas precedentes, el valor del contrato en el sistema a
precios unitarios es indicativo o estimativo, motivo por el cual el valor real dependerá
de las cantidades que final y efectivamente sean ejecutadas, multiplicadas por los
precios unitarios que hayan sido pactados. Por lo mismo, en principio, el
reconocimiento de las mayores cantidades de obra no es más que la aplicación de
la forma de precio y pago estipuladas en el contrato, es decir, la implementación del
procedimiento convenido por las partes para calcular el valor final del negocio
jurídico: cantidades ejecutadas por valor de ítem acordado.
En línea con lo anterior, es pertinente tener en cuenta que, justamente, la modalidad
de pago a precios unitarios se caracteriza porque su determinación final impone
establecer las cantidades verdaderamente ejecutadas, multiplicándolas por los
precios unitarios; de ahí que lo vinculante en estos casos no sea propiamente el
valor total inicialmente estimado, ni las cantidades inicialmente previstas, sino los
valores unitarios que las partes acordaron aplicar a cada uno de los ítems.
A diferencia de lo que ocurre con los contratos a precio global, en los que el precio
se delimita al margen de las cantidades que se ejecuten y de su valor unitario, en el
sistema de precios unitarios el contratista no asume el riesgo de las mayores
cantidades de obra, ni la entidad el de las menores, pues lo que deberá pagarse o
cancelarse se desprenderá de lo que indiscutiblemente se haya ejecutado.
La modalidad del precio que se está estudiando es empleada, comúnmente, en los
contratos de obra, toda vez que en esta tipología contractual es poco probable -o,
por lo menos, bastante difícil- fijar con exactitud las cantidades de obra que deberán
realizarse para cumplir con el objeto. Por tal razón, cuando lo que se pacta es el
contrato a precios unitarios, la multiplicación de las cantidades ejecutadas por los
precios unitarios plasmados desde el comienzo no supone nada más que la
aplicación de las estipulaciones definidas por las partes.
Lo expuesto hasta este punto, no significa que el contratista pueda adelantar
cualquier mayor cantidad de obra sin ningún tipo de límite, debido a que solamente
podrá construir aquello que sea imprescindible para cumplir con el objeto. En estos
casos, la entidad deberá ejercer un riguroso control, en atención a las cantidades
que se están ejecutando, puesto que deberá verificar, antes de proceder con el
pago, que las mismas sí eran indispensables para finiquitar o culminar con las
32
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
obligaciones a cargo del contratista. De cualquier manera, las partes podrán
estructurar, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, mecanismos de control
adicionales, como autorizaciones con requisitos especiales (en caso de que, por
ejemplo, las cantidades superen el valor inicialmente estimado).
Si se descienden estos planteamientos al caso concreto, se puede concluir que las
mayores cantidades de obra que se enunciaron en los diferentes documentos
contractuales eran esenciales para cumplir con el objeto contractual -para que los
pozos fueran funcionales-, al tiempo que solo implicaron la modificación de las
cantidades originalmente previstas -sin que se alterara el precio unitario de cada
ítem o se incluyera alguno nuevo-. Por este motivo, para la Sala es evidente que el
contratista tenía derecho a que se le pagaran esas mayores cantidades de obra,
pues su reconocimiento se desprendía de la aplicación de esta modalidad del
precio, la cual fue incluida en el contrato 2057 de 2010 21 .
Tal y como se planteó en el recurso de apelación, la modalidad del precio que fue
definida en el contrato objeto de controversia implicaba que se le pagara al
contratista las cantidades de obra que realmente fueron ejecutadas, siempre que
las mismas resultaran necesarias para el cumplimiento de las prestaciones, lo cual,
como ya se dijo, se encuentra acreditado en esta oportunidad.
En complemento de esta idea, en el plenario también está probado que el contratista
actuó en todo momento de manera diligente, por cuanto puso en conocimiento de
la entidad contratante la necesidad de aumentar las cantidades de algunas unidades
de obra, sin que recibiera respuesta por parte del departamento 22 . Es decir, si bien
21 Según este sistema de precios y las razones que lo justifican, la obligación de calcular el valor final del contrato en función de las cantidades de obra efectivamente ejecutadas, surge desde el momento mismo de la celebración del negocio jurídico, en función a las modalidades de precio y pago estructuradas por los cocontratantes. 22 El director de obra del proyecto le envió al interventor el oficio CMP-004 del 2 de septiembre de 2011 (fls. 2566 2570, tomo 9, del CD, fl. 385, c2), en el que informó: permito comunicar que la proyección de profundidades promedio que se estableció en los estudios previos del contrato tiene como base estudios de geo eléctrica que son muy generales y que no garantizan ni definen puntualmente la profundidad exacta de cada uno de los pozos proyectados
Orinoquia se puede establecer que hay diferencia de profundidades a lo largo del territorio debido a diferentes factores que nos dan terrenos que no muestran homogeneidad en la consecución de
hasta profundidades superiores a los promedios establecidos teóricamente lo que implica la necesidad de perforar hasta encontrar reservorios de agua en zonas de arenas que nos garanticen un buen acuífero. Como es de su conocimiento las permeabilidades de las arcillas son nulas y no
. De igual modo, el 30 de septiembre de 2011, el representante del contratista le envió al interventor el oficio CMP-007 (fl. 2563, tomo 9, del CD, fl. 385, c2), por medio del cual solicitaba una adición y
33
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
el demandante pretendió comunicarle a la entidad lo que estaba aconteciendo en el
marco de la ejecución contractual, esta se abstuvo de emitir alguna consideración
al respecto, sin aclararle cómo debía proceder ante la evidente exigencia de
aumentar los metros lineales de perforación. Ese comportamiento, sumado a la
naturaleza del sistema de precios unitarios, impide que, en sede judicial, el
contratante pueda negarse u oponerse a pagar las cantidades de obra que, al final,
se requerían para lograr los fines perseguidos con esta contratación.
Así, y como este contrato se pactó bajo el sistema de precios unitarios; las mayores
cantidades de obra se requerían para garantizar la captación de aguas con
acuíferos productivos en cualquier época del año; tal situación fue puesta en
conocimiento de la entidad; las mayores cantidades fueron ejecutadas; fueron
avaladas por la interventoría y por la supervisión, y finalmente fueron recibidas a
una prórroga del contrato 2057 de 2010, con el fin de dar cobertura al 100% de los beneficiarios del proyecto. El 29 de febrero de 2012, a través de oficio CMP-015 (fl. 2554, tomo 9, del CD, fl. 385, c2), el consorcio le elevó al interventor una nueva solicitud de adición y prórroga, por valor de
s difíciles condiciones de
El 23 de abril de 2012, el interventor le envió al departamento un oficio (fls. 2594 2595, tomo 9, del El Consorcio Mataven Perforaciones, presento (sic) a la interventoría una solicitud de Adicional en cuantía y plazo del contrato de la referencia [2057 de 2010] el día
l adicional se requiere para poder construir treinta y seis (36) pozos para completar los 259
mayor profundidad de perforación a la presupuestada en el cuadro de cantidades inicial, se incrementaron los costos de la perforación, la gravilla y más tubería. // La Interventoría ha revisado minuciosamente dicha solicitud y la aprueba tanto en cuantía como en plazo, para así cumplir con el objeto contractual y llev . El interventor le remitió al departamento el oficio CONT-INTERV 0260-2057-010 del 10 de abril de 2013 (fls. 2598 2599, tomo 9, del CD, fl. 385, c2), que decía: Perforaciones, representado legalmente por el Ing Luis Carlos Cantor Ávila, presento (sic) a la firma Interventora DIARCO LTDA el día treinta (30) de Septiembre de 2011 mediante oficio CPM-007 (sic) una solicitud de adición en valor y plazo, al contrato de la referencia, ya que se había comprobado en el terreno que la profundidad estimada en el estudio previo como promedio de perforación de los pozos profundos y como base para el valor del contrato, no concordaban y esta era mayor. Lo anterior, incrementó la perforación, la cantidad de tubería, la cantidad de gravilla para empaquetar los pozos, lo que originó que el presupuesto inicial no fuera suficiente para cumplir con el objeto contractual o sea el suministro e instalación de doscientos cincuenta y nueve (259) equipos de bombeo mecánico. // La interventoría revisó y avaló dicha solicitud y la entrego (sic) a la Ingeniera CLAUDIA PATRICIA JARA ADAN, Supervisora contratada para que ella a su vez hiciera los trámites pertinentes ante la SAGYMA y la Gobernación de Casanare y a su vez, cumplir con el suministro e instalación de los doscientos cincuenta y nueve sistemas de bombeo. // En virtud a que no se recibe respuesta oficial alguna, la firma contratista, Consorcio Mataven Perforaciones, el día veintitrés (23) de Marzo de 2012, mediante oficio CPM-015 (sic) renueva la solicitud de aprobación de un contrato adicional en valor y plazo, la Interventoría lo revisa y lo avala, y lo radica en la Gobernación de Casanare el día veintitrés (23) de Abril de 2012 con el número de radicado 07523. Allí se solicitan
de estas solicitudes de adición en cuantía y plazo presentadas por el contratista y avaladas por la Interventoría, hubo respuesta oficial afirmativa o negativa sobre esta solicitud; // En la respectiva Acta de Terminación, de fecha 18/10/2012 (hoja 2 de 4) está sintetizada la cantidad de obra
de 4 de
.
34
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
satisfacción por el departamento, la Subsección procederá a revocar el fallo de
primera instancia, en tanto la demandada estaba en la obligación, se insiste en ello,
de reconocer y pagar el valor correspondiente a las mayores cantidades de obra.
Como en el acta de liquidación bilateral se consignó que las referidas mayores
reconocerá al demandante. Por supuesto, en atención a la devaluación normal del
valor del dinero, la Sala procederá a actualizarlo, así:
Índice final Vp= Vh x ———————
Índice inicial
Vp: Corresponde al valor presente. Vh: Es el valor histórico o inicial (esto es, el monto de las mayores cantidades de obra a reconocer: ). Índice Final: Es el IPC vigente a la fecha de este fallo o el último del que se tiene conocimiento = 134,45 (julio de 2023). Índice inicial: Es el IPC vigente a la fecha de liquidación del contrato -2 de diciembre de 2013-, pues este era el último momento con el que contaban las partes para hacer los reconocimientos económicos correspondientes = 79,56 (diciembre de 2013).
134,45 ————————– =
79,56
Vp=
Para terminar, se advierte que, sobre la anterior suma de dinero, no se reconocerán
intereses moratorios, toda vez que la exigibilidad de su pago se deriva de la
presente condena.
En efecto, las órdenes que se desprenden de esta providencia surgieron del análisis
del caso concreto, con apoyo en los elementos de prueba que obran en el proceso
y en la aplicación de la jurisprudencia de esta Corporación, razón por la que, en
estricto rigor, no corresponden a una obligación clara que se derive del acta de
liquidación o de los demás documentos contractuales suscritos por el contratista y
el interventor o por las partes.
35
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
6. Costas:
El Tribunal Administrativo de Casanare no condenó en costas en primera instancia,
porque consideró que, a pesar de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011,
dicha condena exigía valorar el comportamiento procesal de las partes.
Empero, la Sala estima que, en consideración a lo consagrado en el numeral 4 del
artículo 365 del Código General del Proceso -en virtud del cual
de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será
condenada a pagar las costas de ambas instancias -, es procedente que en esta
providencia se fijen las costas de ambas instancias, por cuanto la sentencia de
primer grado será revocada.
Ciertamente, según los artículos 188 del C.P.A.C.A. y 365 del CGP, para el caso
particular -se reitera- es procedente la condena en costas a cargo de la parte
vencida en juicio, esto es, la demandada.
El artículo 361 del CGP, por su parte, establece que las costas están integradas por
la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por
las agencias en derecho.
La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el tribunal a quo , en los
términos del artículo 366 del Código General del Proceso. En este caso, se
encuentra acreditada la gestión de la parte actora, en ambas instancias, pues
presentó la demanda e interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia
de primer grado. En tal sentido, la Subsección estima suficiente dicha gestión para
que se disponga la fijación de las agencias en derecho en la liquidación de las
costas, en favor del demandante, según lo previsto en los mencionados artículos
365 y 366 del CGP.
Diferente a lo afirmado por el tribunal, bajo las reglas de la normativa vigente, la
condena en costas no requiere de la apreciación o calificación de una conducta
temeraria de la parte a la cual se le impondrán, toda vez que dicha condena se
determina con fundamento en un criterio netamente objetivo, siempre que exista
prueba de su causación.
36
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
En línea con lo anterior, y con apego a lo dispuesto por el Consejo Superior de la
Judicatura en el Acuerdo 1887 de 2003, vigente cuando se presentó la demanda,
en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente:
ACUERDO No. 1887 DE 2003
(Junio 26)
– Concepto. Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso, el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, revisión o anulación que haya propuesto, y en los casos especiales previstos en los códigos de procedimiento.
ARTÍCULO TERCERO.- Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este Acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables. Las tarifas por porcentaje se aplicarán
ARTÍCULO CUARTO.- Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o
ARTÍCULO SEXTO. Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho:
Con cuantía: Hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones
Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia.
A partir de lo expuesto, la Sala fijará las agencias en derecho de ambas instancias,
que estarán a cargo del departamento de Casanare, y a favor del consorcio
accionante, teniendo en consideración la suma de las pretensiones reconocidas en
esta sentencia 23 .
23 El numeral 5) del artículo 365 del CGP estipula que, cuando la demanda prospere parcialmente, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o emitirá una condena parcial. En este caso, si bien se negó la pretensión del reconocimiento de intereses moratorios, lo cierto es que la pretensión principal, es decir, el reconocimiento y pago de las mayores cantidades de obra, sí prosperó, razón por la cual el monto de las costas se calculará con base en el valor de las pretensiones efectivamente concedidas.
37
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
inen en el 1% de
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia, en nombre
de la República y por autoridad de la ley.
FALLA:
REVOCAR la sentencia del 24 de noviembre de 2016 (fls. 432 442, c. ppl.),
proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar:
PRIMERO: DECLARAR que el departamento de Casanare debe pagarle al
consorcio Mataven Perforaciones la suma de , por concepto de
mayores cantidades de obra ejecutadas en el marco del contrato 2057 de 2010.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDENAR a la parte demandada a pagar las costas de ambas
instancias del proceso. Como consecuencia, el tribunal de origen deberá dar
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 366 del Código General del Proceso.
-Como agencias en derecho de primera instancia, se fija la suma equivalente a
-Como
CUARTO: El cumplimiento de la presente sentencia deberá realizarse de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Para el cumplimiento de esta sentencia, EXPEDIR , con destino a las
partes, las copias auténticas con las constancias previstas en la ley procesal. Las
copias destinadas a la parte demandante serán entregadas al apoderado judicial
que ha venido actuando.
38
Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634).
Actor: Consorcio Mataven Perforaciones. Demandado: Departamento de Casanare. Referencia: Medio de control de controversias contractuales.
SEXTO : En firme esta providencia, DEVUÉLVASE al tribunal de origen para lo de
su competencia.
Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de
su encabezado, y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI,
de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad
y autenticidad del presente documento en el link
https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto
Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
VF
39